Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 965/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 29 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. ustalił na rzecz K. B. odszkodowanie w wysokości 9.711,00 zł za ww. nieruchomość, która stała się własnością samorządu województwa mazowieckiego, przeznaczoną pod inwestycję drogową.
K. B. pismem z dnia 11 lipca 2013 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja doręczona została odwołującemu się – K. B. w dniu 21 czerwca 2013 r., natomiast odwołanie złożone zostało w dniu 11 lipca 2013 r., a zatem z uchybieniem 14–dniowego terminu na jego wniesienie, który upłynął w dniu 5 lipca 2013 r. Skarżący nie złożył również wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
K. B. w dniu 11 grudnia 2013 r. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że w pouczeniu zawartym w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. nie określono, czy 14-dniowy termin na wniesienie odwołania obejmuje dni robocze, czy też zwykłe.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. odmówił wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 17 czerwca 2013 r. i wskazał, że warunkiem skuteczności wniosku o przywrócenie terminu jest brak winy w jego uchybieniu. Organ podał, że powszechnie przyjmuje się, jako kryterium oceny istnienia winy lub jej braku, obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. W ocenie organu, wnioskodawca nie podał żadnych obiektywnych okoliczności, które uniemożliwiałyby mu złożenie odwołania w terminie, tj. obłożną chorobę, pozostawanie w miejscowości pozbawionej komunikacji, czy też powódź lub inną katastrofę. Kwestia natomiast prawidłowego ustalenia terminu jest obowiązkiem strony, a sposób liczenia terminów uregulowany jest w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a." Strona nie może zasłaniać się nieznajomością prawa.
Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, co miało miejsce w rozpoznawanym przypadku. Organ wskazał przy tym, że przyczyna uchybienia terminu w niniejszej sprawie (tj. brak wiedzy o uchybieniu terminu) ustała najpóźniej w dniu 13 listopada 2013 r. (tj. w dniu doręczenia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania). Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu nadano w urzędzie pocztowym w dniu 11 grudnia 2013 r., a zatem po upływie terminu o jakim mowa w art. 58 § 2 k.p.a.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. B. wskazując, że odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. wniósł w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który nie wspomina o zaliczeniu dni wolnych i świątecznych do biegu terminu. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby jego zachowanie nosiło znamiona winy. W ocenie skarżącego, nie nastąpiło również uchybienie terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, bowiem sprawa znajdowała się na etapie rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przytaczając treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Sąd wskazał, że niespełnienie choćby jednej z przesłanek warunkujących przywrócenie terminu przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu.
Sąd oceniając legalność zaskarżonego postanowienia odmawiającego przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. doszedł do przekonania, że zapadło ono w zgodzie z przepisami art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnił bowiem dwóch przesłanek, od wystąpienia których uzależnione jest przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, tj. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, jak również wniosek o przywrócenie terminu złożony został z uchybieniem 7-dniowego terminu do jego wniesienia.
W odniesieniu do pierwszej z ww. przesłanek Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przy czym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy zatem przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, a do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która uniemożliwiła wyręczenie się przez inną osobę, powódź, pożar, a zatem zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia.
Sąd podzielił stanowisko organu odnośnie braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie istniała bowiem żadna obiektywna przyczyna uniemożliwiająca dokonania tej czynności w terminie.
W sprawie bezspornym jest, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. doręczona została skarżącemu w dniu 21 czerwca 2013 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych (w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 75/14) zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji. Wobec powyższego termin do złożenia odwołania od tej decyzji upływał, zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., w dniu 5 lipca 2013 r., podczas gdy wniesiono je w dniu 11 lipca 2013 r.
Z treści wniosku o przywrócenie terminu nie wynika, aby dopełnienie obowiązku terminowego jego złożenia było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Za przyczynę braku zawinienia, nie sposób uznać bowiem podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że w decyzji Wojewody Mazowieckiego nie wskazano, czy termin 14 dni obejmuje dni robocze, czy też wszystkie dni tygodnia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja ta zawierała prawidłowe i precyzyjne pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania, bowiem wskazywała na okres 14 dni, przez który należy rozumieć ciąg kolejno następujących po sobie dni. Przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadnia przy tym nieznajomość prawa. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ, że uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącego.
Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie przyjął ponadto, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu, o którym mowa w przepisie art. 58 § 2 k.p.a. Przyczyna uchybienia terminu ustała bowiem najpóźniej w dniu 13 listopada 2013 r., kiedy to skarżący otrzymał postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Od tego zatem dnia, tj. 13 listopada 2013 r. należało liczyć termin do złożenia podania o przywrócenie uchybionego terminu wraz z odwołaniem. Termin ten upłynął w dniu 20 listopada 2013 r., podczas gdy stosowny wniosek złożony został w dniu 11 grudnia 2013 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie, w której został on nadesłany.
Skoro zatem wniosek K. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 czerwca 2013 r. złożony został z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 58 § 2 k.p.a., jak również skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, prawidłowo Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B.k, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu.
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) (zwanej dalej p.u.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przychylenie się do błędnego stanowiska organu, że skarżący dopuścił się uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. ze swojej winy, w sytuacji gdy uchybienie terminu nastąpiło na skutek braku pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego, tj. braku zastrzeżenia że termin wyrażony w dniach obejmuje nie tylko dni robocze (dni powszednie), lecz również dni ustawowo wolne od pracy, a tym samym skarżącemu nie można przypisać winy przy przekroczeniu tego terminu;
- 2) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenia uchybienia organu w postaci odmowy przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. pomimo, iż zostały spełnione przesłanki do przywrócenia przez organ powyższego terminu, tj. do uchybienia terminu doszło bez winy skarżącego:
- 3) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za organem, że wyjaśnienia skarżącego, iż uchybienie przez niego terminu na złożenie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r. na skutek braku pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego, tj. braku zastrzeżenia że termin wyrażony w dniach obejmuje nie tylko dni robocze (dni powszednie), lecz również dni ustawowo wolne od pracy, nie uprawdopodabniają faktu, że uchybienie nastąpiło bez winy Skarżącego;
- 4) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z 9 k.p.a. statuującego zasadę udzielania pomocy prawnej stronom postępowania poprzez błędne uznanie za organem, że brak było obowiązku pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego, tj. iż pomimo braku zastrzeżenia, że termin wyrażony w dniach obejmuje nie tylko dni robocze (dni powszednie), lecz również dni ustawowo wolne od pracy, skarżącemu można przypisać winę, a co najmniej niedbalstwo w przekroczeniu terminu, w sytuacji gdy to brak pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego w konsekwencji doprowadził do błędnego sposobu obliczenia biegu terminu przez skarżącego do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r.;
- 5) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę przekonywania poprzez niedostrzeżenie uchybienia organu w postaci braku dostatecznego pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego, tj. braku zastrzeżenia, że termin wyrażony w dniach obejmuje nie tylko dni robocze (dni powszednie), lecz również dni ustawowo wolne od pracy, co w konsekwencji doprowadziło bez winy skarżącego do błędnego sposobu obliczenia biegu terminu przez sSkarżącego do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego oświadczył jednocześnie, że koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu nie zostały opłacone w całości ani w części.
Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia w związku z czym podlegała oddaleniu.
Stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, iż na skutek braku pouczenia skarżącego co do sposobu ustalenia biegu terminu w ramach postępowania administracyjnego, tj. braku zastrzeżenia, że termin wyrażony w dniach obejmuje nie tylko dni robocze (dni powszednie), lecz również dni ustawowo wolne od pracy, skarżący bez swojej winy uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 czerwca 2013 r.
Podkreślić należy, że art. 9 k.p.a. stanowiący jedną z zasad postępowania administracyjnego, nakłada na organ administracyjny prowadzący postępowanie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie sposób jednak uznać, że obowiązek informowania stron ma charakter absolutny, a zatem, że na organie ciąży obowiązek pouczania strony o wszelkich możliwych konsekwencjach jej działań i zaniedbań w postępowaniu.
Należy też stwierdzić, że zakres nałożonego na organy administracji publicznej przepisem art. 9 k.p.a. obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków i związany z tym zakres niezbędnych wyjaśnień i pouczeń udzielonych stronom zależy od przedmiotu postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim aktów oraz podejmowanych czynności. W sytuacji więc, gdy Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia 17 czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, to obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. ograniczał się do powiadomienia strony o trybie i terminie wniesienia odwołania od tej decyzji (art. 129 §2 k.p.a.), które wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Stwierdzić trzeba, iż organ posłużył się standardową formułą – w brzmieniu przewidzianym wprost w ustawie, to znaczy w art. 129 k.p.a. Organ nie miał natomiast obowiązku pouczania strony o sposobie obliczania terminu, bowiem ustawodawca nie zobligował organów do pouczania stron o sposobach obliczania terminów przypadających na wnoszenie określonych środków zaskarżania, w tym w szczególności nie ustanowił wymogu wyjaśniania stronom, że przez termin "14 dni do wniesienia odwołania" należy rozumieć ciąg kolejno następujących po sobie 14 dni. Wyrażenie ustawowe w tej materii jest bowiem jasne i nie budzi wątpliwości, że chodzi o kolejno po sobie następujące dni.
W takiej sytuacji, uznać należy, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.