Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 669/10 oddalił skargę S. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie finansowania kosztów szkolenia. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że ze złożonego 20 stycznia 2010 r. wniosku wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim o skierowanie go na szkolenie indywidualne – aplikację adwokacką. Ustalenia tego nie zmieniają przywołane w skardze postanowienie WSA w Kielcach z 19 maja 2010 r. czy też wniosek z 7 czerwca 2010 r. Jeśli bowiem chodzi o postanowienie sądu, to w jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o skierowanie go na szkolenie. Jeśli natomiast chodzi o pismo z 7 czerwca 2010 r., to chociaż S. S. domagał się w nim, rozstrzygnięcia w formie decyzji złożonego wniosku z 1 lutego 2010 r. dotyczącego sfinansowania szkolenia, to zauważyć należy, że w aktach brak jest wniosku z tej daty i najprawdopodobniej doszło do omyłkowego podania takiej daty zamiast daty 20 stycznia 2010 r. Poza tym organy rozstrzygnęły w swoich decyzjach zarówno kwestię skierowania na szkolenie, jak i sfinansowania tego szkolenia.
Ponadto, że składając odwołanie S. S. właśnie kwestionował stanowisko organu, dotyczące niemożności skierowania przez starostę osoby bezrobotnej na aplikację adwokacką, co tylko potwierdza prawidłowość zakwalifikowania złożonego przez skarżącego wniosku jako wniosku o skierowanie na szkolenie i sfinansowanie go. Dlatego też za bezzasadny uznać należy zarówno zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., jak i przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a.. W ocenie Sądu organ prawidłowo wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, i dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału, wydana zaś decyzja w pełni odpowiada wymogom art. 107 k.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że treść skargi świadczy o tym, że aktualnie skarżący już nie kwestionuje tego, że starosta nie ma kompetencji do kierowania osób bezrobotnych na szkolenie w zakresie aplikacji adwokackiej. Tym niemniej, Sąd w całości podzielił stanowisko organów, że przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) nie pozwalają na skierowanie przez starostę bezrobotnego na takie szkolenie. Uzyskanie bowiem statusu aplikanta adwokackiego uzależnione jest od pomyślnego zdania egzaminu na aplikację. Ponadto czasokres takiego szkolenia, forma jego organizacji, nie pozwalają na uznanie go za szkolenie, na które stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy starosta mógłby skierować osobę bezrobotną.
Zgodnie z art. 40 ust. 2 lit. c finansowanie szkoleń osób skierowanych przez starostę jest realizowane ze środków publicznych, w szczególności ze środków z Funduszu Pracy, Europejskiego Funduszu Społecznego lub ze środków programów Unii Europejskiej i polega na finansowaniu kosztów szkoleń instytucjom szkoleniowym, wypłacaniu stypendiów osobom skierowanym na szkolenie, finansowaniu kosztów przejazdów lub kosztów zakwaterowania i wyżywienia związanych z udziałem w szkoleniach, finansowaniu badań lekarskich i psychologicznych. Z powyższego wynika, że w oparciu o te przepisy możliwe jest finansowanie tylko szkoleń tych osób, które zostały na takie szkolenie skierowane.
Skarżący w skardze zarzuca naruszenie art. 40 ust. 3a ustawy. Zgodnie z nim starosta, na wniosek bezrobotnego może sfinansować ze środków Funduszu Pracy, do wysokości przeciętnego wynagrodzenia, koszty egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz koszty uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania danego zawodu. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Skarżący występując z wnioskiem o skierowanie go na szkolenie dołączył do tego wniosku oświadczenie, że egzamin wstępny na aplikację zdał 19 września 2009 r., przy czym nie wskazywał, aby egzamin ten podlegał jakiejś opłacie. Skoro zaś jednocześnie do wniosku dołączył postanowienie Rady Adwokackiej w Kielcach z [...] grudnia 2009 r. ustalające roczną opłatę za aplikację, organ władny był uznać, że skarżącemu chodzi łącznie o skierowanie na tę aplikację i o sfinansowanie jej kosztów, a więc opłaty za aplikację. Takie zaś koszty nie mieszczą się ani w pojęciu kosztów egzaminów ani też kosztów uzyskania licencji, o jakich mowa w art. 40 ust. 3a ustawy oraz w art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. e.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ustawy, to skoro został on uchylony z dniem 1 lutego 2009 r. przez art. 1 pkt 19 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 6 z 2009 r. poz. 33), to organ wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2010 r. nie mógł go naruszyć. Co zaś się tyczy art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym starosta inicjuje i finansuje z Funduszu Pracy szkolenia bezrobotnych, w celu podniesienia ich kwalifikacji zawodowych i innych kwalifikacji, zwiększających szansę na uzyskanie lub utrzymanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w szczególności w przypadku konieczności zmiany lub uzupełnienia kwalifikacji, to nawet przyznając rację skarżącemu, że odbycie aplikacji adwokackiej, a następnie zdanie egzaminu adwokackiego i zdobycie zawodu adwokata zwiększy jego szansę na znalezienie pracy, to nie zmienia to faktu, że brak jest podstaw prawnych do sfinansowania skarżącemu aplikacji adwokackiej.
Skoro przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidują możliwość finansowania tylko szkoleń, na które bezrobotny jest kierowany, a starosta nie jest uprawniony do kierowania bezrobotnych na aplikację adwokacką, a ponadto w niniejszej sprawie skarżący nie domagał się sfinansowania kosztów egzaminu ani kosztów uzyskania licencji, to prawidłowo organy odmówiły skierowania skarżącego na aplikację i sfinansowania mu tego szkolenia.
Skargą kasacyjną z 3 stycznia 2011 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie Wyrokowi temu zarzucam:
- 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. e, art. 2 ust. 1 pkt 37, art. 40 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 3a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że koszty opłat za aplikację adwokacką nie mieszczą się w pojęciu kosztów egzaminów, jak i czasookres aplikacji adwokackiej oraz forma jej organizacji - nie pozwalają na uznanie jej za szkolenie,
- b) przyjęcie przez WSA w Kielcach zarzutu naruszenia art. 37 ustawy podczas, gdy skarżący zarzucał naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 37 ustawy, a który to zarzut nie został rozpoznany,
- c) art. 6 ust. 5 ustawy w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakres jej stosowania (Dz. U. Nr 82, poz. 537), art. 83a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4, ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych (Dz. U. Nr 31, poz. 216), poprzez nieuznanie aplikacji adwokackiej jako szkolenia w formach pozaszkolnych.
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 77 § l, art. 78 § l kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy;
- b) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez brak stanowiska WSA w Kielcach w uzasadnieniu orzeczenia co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi właściwemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie z wniosku skarżącego złożonego 20 stycznia 2010 r. zostało w myśl art. 171 w zw. z art. 166 p.p.s.a. prawomocnie zakończone wydanym przez Sąd postanowieniem z 19 maja 2010 r. II SA/Ke 193/10. Dlatego też - na podstawie art. l8 § l pkt 6a p.p.s.a. - sędziowie byli wyłączeni od orzekania z mocy samej ustawy. Postępowanie w sprawie sfinansowania kosztów szkolenia aplikacji adwokackiej zostało zainicjowane przez skarżącego wnioskiem złożonym 7 czerwca 2010 r. (k. v 8 akt) i zakończyło się wydanym przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem z 10 listopada 2010 r. II SA/Ke 669/10.
Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia/łagodzeniu skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej (art. 1 ust.1 ustawy). Powiatowy Urząd Pracy w Ostrowcu Świętokrzyskim przez okres 10 lat nie zrealizował wobec skarżącego jakichkolwiek zadań ustawowych (k. v 10 akt). Dlatego też skarżący, w celu podniesienia i uzupełnienia umiejętności i kwalifikacji zawodowych ogólnych, zdał egzamin na aplikację adwokacką prowadzoną w formie pozaszkolnych zajęć zarówno teoretycznych, jak i praktycznych, która kończy się egzaminem umożliwiającym uzyskanie określonych uprawnień zawodowych i tytułu zawodowego oraz zwiększeniem szansy na uzyskanie odpowiedniego zatrudnienia. O tym, że aplikacja adwokacka jest szkoleniem świadczy zarówno art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 76 ust. 1a ustawy z 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (t.j.
Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), § 3 ust. 1 lit. "b" i ust. 2 lit.,,b"-"c". Obwieszczenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z 22 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu aplikacji adwokackiej, wyjaśnienia Sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej adw. K. B. w zakresie aplikacji adwokackiej, jak i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym aplikanci adwokaccy przechodzą w ramach aplikacji nie tylko szkolenie teoretyczne, ale przede wszystkim doskonalą umiejętności praktyczne (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., II GSK 997/08).
Oznacza to, że skarżący zwracając się z wnioskiem z 7 czerwca 2010 r. o sfinansowanie kosztów aplikacji adwokackiej, wypełnił wszystkie znamiona określone w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. "e", art. 2 ust. 1 pkt 37, art. 40 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3a ustawy, którymi są: udział w pozaszkolnych zajęciach prowadzonych w formie zarówno zajęć teoretycznych, jak i praktycznych, zainteresowanie skarżącego podniesieniem posiadanych już kwalifikacji zawodowych, udział w szkoleniu - aplikacji adwokackiej - która kończy się egzaminem potwierdzającym uzyskanie określonych uprawnień zawodowych, a której ukończenie zwiększy szansę na uzyskanie odpowiedniego zatrudnienia.
Jednocześnie w ustawie nie ma zarówno żadnego zakazu, że aplikantem adwokackim nie może być osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna, jak i że osoba bezrobotna nie może podnosić swoich, posiadanych już kwalifikacji zawodowych.
Skoro zaś skarżący, będący zarejestrowanym jako osoba bezrobotna, a także był zainteresowany podniesieniem posiadanych już kwalifikacji zawodowych ogólnych, to miał prawo skorzystać z posiadanych przez Urząd Pracy środków z Funduszu Pracy, Europejskiego Funduszu Społecznego lub ze środków programów Unii Europejskiej w celu sfinansowania kosztów szkolenia umożliwiającego uzyskanie określonych uprawnień zawodowych i odpowiedniego zatrudnienia. Zgodnie z ustawą, Starosta finansuje szkolenia, zarówno w przypadku, kiedy z własnej inicjatywy kieruje osobę bezrobotną na określone szkolenie, jak i na wskazane przez bezrobotnego szkolenie. W takim wypadku, osoba bezrobotna wskazująca szkolenie, którego ukończenie umożliwi jej uzyskanie odpowiedniego zatrudnienia, ma prawo skorzystać ze środków przewidzianych w ustawie, a przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, jak stanowi to art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy niezawierający swobodnego uznania administracyjnego w przedmiocie sfinansowania kosztów szkolenia.
Skarżący w skardze z 24 września 2010 r. nie zarzucał naruszenia przez organ administracji art. 37 ustawy, lecz art. 2 ust. 1 pkt 37, określający szkolenie jako pozaszkolne zajęcia mające na celu uzyskanie, uzupełnienie lub doskonalenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub ogólnych, potrzebnych do wykonywania pracy, czego Sąd nie rozpoznał.
W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że brak jest w aktach sprawy pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 20 marca 2008 r., jak i dowodu świadczącego o tym, że takie pismo zostało przez skarżącego złożone oraz wniosku z 1 lutego 2010 r. podczas, gdy Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z [...] sierpnia 2010 r. wskazuje na powyższe pisma (s. 4 i s. 2 decyzji - k. v 25a, 25b, 25c, 25d akt). Powyższe dowody skarżący składał w toku postępowania przed organami administracji, którym Wojewoda Świętokrzyski nie zaprzecza, zaś jeżeli ich nie było w aktach postępowania nie z winy skarżącego, to w myśl § 37 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2003 r.- Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646) przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca powinien był wezwać stronę do złożenia odpisów tych dokumentów, ewentualnie wyjaśnić powody ich braku w aktach postępowania prowadzonego przez Wojewodę Świętokrzyskiego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Kielcach ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia w zakresie: art. 6 ust. 5, art. 109a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 83a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 3 lutego 2006 r. w sprawie uzyskiwania i uzupełniania przez osoby dorosłe wiedzy ogólnej, umiejętności i kwalifikacji zawodowych w formach pozaszkolnych (Dz. U. Nr 31, poz. 216), podczas gdy skarżący powoływał się na § 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia, wobec których to przepisów Sąd nie zajął żadnego stanowiska prawnego.
Sąd pominął i nie wyjaśnił § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 kwietnia 2010 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz zakres jej zastosowania (Dz. U. Nr 82, poz. 537), dowodu z wyjaśnień Sekretarza Naczelnej Rady Adwokackiej adw. K. B., a mających istotne znaczenie dla sprawy, pominiętych wbrew przepisom art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa, co zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, może stanowić podstawę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem żaden z nich nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej.
W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca. Skoro sporządzający skargę kasacyjną tych obowiązków nie dopełnił, to Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był uznać, że w tym zakresie jest ona bezzasadna.
Podobnym brakiem dotknięte podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia postępowania. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący nie wykazał, że wskazane przez niego przepisy (art. 77 § l, art. 78 § l kpa i art. 141 § 4 p.p.s.a.) zostały naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W rezultacie zarzutów tych nie można było uznać za podstawy kasacyjne w rozumieniu cyt. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie została oparta na podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał ją za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.