Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2164/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 285/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr 180/2012 z dnia 3 września 2012 r. Starosta Powiatu Legionowskiego ustalił odszkodowanie w wysokości 37 556,00 zł, za wyżej wskazaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz E. L. za udział 1/3 części w ww. nieruchomości w kwocie - 12 518,67 zł, J.L. za udział 1/3 części w ww. nieruchomości w kwocie - 12 518,67, T. K. za udział 1/6 części w ww. nieruchomości w kwocie - 6 259,33 oraz T. K. za udział 1/6 części w ww. nieruchomości w kwocie - 6 259,33 zł, Gminę Legionowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późń. zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Starosta Legionowski uznał, iż rzeczoznawca majątkowy przyjmując do wyceny podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zastosował się do znowelizowanego przepisu § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz 2109 ze zm.). Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony dla właściwego celu tj. określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia ilości i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe, nie zawiera błędów formalnych i może być wykorzystany do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Ponadto w odniesieniu do zastrzeżeń Prezydenta Miasta Legionowo wyrażonych w piśmie z dnia 8 czerwca 2012r., co do rozbieżności w informacjach zawartych w sporządzonych wcześniej, na zlecenie Starostwa, operatach szacunkowych, organ wskazał str. 7 operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji, gdzie rzeczoznawca majątkowy oświadczył, że: "Na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne". Organ wskazał, że nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może ocenić operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona, ale nie może kwestionować oświadczenia zawartego w operacie szacunkowym oraz powtórzonego do protokołu podczas rozprawy administracyjnej w dniu 8 maja 2012 r. odnośnie istniejących bądź nieistniejących transakcji rynkowych.

Od powyższej decyzji w imieniu Gminy Legionowo odwołanie złożył Prezydent Miasta Legionowo wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 3 września 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Walentynę Korniluk, która dokonując analizy danych zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010 – 2012. W uzasadnieniu przyjętej metody szacowania przedmiotowej nieruchomości biegła wyjaśniła, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym teren powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem taki stan rzeczy obligował rzeczoznawcę majątkowego do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wg wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Autorka operatu szacunkowego Walentyna Korniluk ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 14 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o cenach jednostkowych od 198,61 zł/m2 do 537,63 zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie, lokalizacja szczegółowa, sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej i uzbrojenie) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] pow. 125 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] została określona w wysokości 300,45 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną na poziomie 37 556 zł według stanu na dzień 29 października 1998 r. i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu.

Biorąc natomiast pod uwagę zarzuty Prezydenta Miasta Legionowo podniesione w odwołaniu dotyczące wątpliwości, co do zastosowanych w operacie szacunkowym z dnia 21 marca 2012 r. atrybutów rynkowych, tj. cechy "uzbrojenie", "położenie" oraz cechy "lokalizacja szczegółowa" należy zauważyć, że zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn).

Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Odnosząc się do zarzutów odwołania, co do wadliwego, zdaniem strony skarżącej doboru w kwestionowanym operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami podobnymi organ wskazał na przepis § 4 ust. 4 cyt. wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Stosownie do tego uregulowania przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które użyte zostały w analizowanym operacie, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy z dnia 21 marca 2012 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii dwukrotnego określenia ceny przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, iż operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2011r. został sporządzony według starych przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie zmiany tekstu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Operat ten nie mógł zatem stanowić dowodu w niniejszej sprawie, co potwierdził również rzeczoznawca majątkowy W. K. w piśmie z dnia 18 listopada 2011 r. stwierdzając, iż operat sporządzony dla celu ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (dz. nr [...] obr. [...]) nie może być wykorzystany do celu do którego został sporządzony.

Odnośnie zaś zarzutu odwołującego, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do wyceny przedstawionej przez Gminę Legionowo, w której rzeczoznawca określił wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 252,11 zł/l m2, organ odwoławczy podkreślił, iż w aktach sprawy brak jest wyceny, na którą wskazuje odwołujący, jak również nie wynika, żeby wycena taka była załączana przez stronę w niniejszy postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się jedynie operat szacunkowy sporządzony w dniu 10 sierpnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. L., dotyczący zupełnie innej nieruchomości. Artykuł 157 ust. 2 ugn zawiera zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Tym bardziej zatem nie można dokonywać oceny prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wyceny w formie operatu szacunkowego innej nieruchomości. Również sam fakt położenia nieruchomości w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Każda nieruchomość jest bowiem inna i charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska Legionowo. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 153 ugn w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu ewid. [...] o łącznej powierzchni 125 m2 położonej pod drogą publiczną ul. P. w Legionowie, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy;

1. 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, że rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, korygowanie ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę.

Rzeczoznawca wzięła pod uwagę celem porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010r.-2012r. Do oszacowania wartości rynkowej rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, stosując w tym podejściu metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca ustaliła, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych na terenie wiejskim. Rzeczoznawca przyjęła, zatem że na terenie powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne.

Rzeczoznawca wyraźnie określiła, że na terenie powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy § 36 ust. 1,4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Natomiast § 36 ust. 2 stanowi, że w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określania wartości rynkowej zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Przepis § 36 ust. 4 wskazuje, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania właśnie tak postąpiła. Przy czym wskazane przepisy nie nakazywał rzeczoznawcy badać transakcji drogowych na rynku regionalnym (całego województwa). Dane z lokalnego rynku nieruchomości były bowiem wystarczające do określania wartości nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Nie należy przy tym zapomnieć, że przepisy ust. 1-3 należy stosować odpowiednio, czyli z uwzględnieniem specyfiki spraw dotyczących przejęcia nieruchomości na inwestycje drogowe. Zaznaczyć również należy potrzebę stosowania wynikającej z art. 134 u.g.n. "zasady korzyści". Rzeczoznawca powinien, zatem odnieść się do rynku nieruchomości porównywalnego dla nieruchomości wycenianej, przy czym elementem takiej prawidłowej oceny jest ujęcie w operacie (o ile to możliwe) rynku lokalnego, obejmującego nieruchomości najbardziej zbliżone, o podobnym charakterze.

Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 14 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie Legionowa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości o różnej powierzchni oraz przyjęcie w operacie cechy infrastruktury technicznej oraz sąsiedztwa i otoczenia Sąd wskazał, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n.). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane. Przyjęcie takich cech jak "jakość drogi dojazdowej" wynika z tego, że rzeczoznawca określił cechę przy uwzględnieniu tego jak cena nieruchomości kształtowałaby się na rynku nieruchomości pod zabudowę.

Wyłączenie tej cech powodowałby naruszenie "zasady korzyści" (zaniżenie obiektywnej ceny nieruchomości) nawet gdyby analizie poddano tylko nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Sąd uznał, że nie jest również zasadnym zarzut nie wzięcia pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości, bowiem nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być wykorzystywana w inny sposób.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został, zatem sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 rozporządzenia poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Ponadto Sąd wyjaśnił, że przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 tycznia 2012 r. I OSK 173/11).

Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, operacie prawidłowym od strony formalnej i zgodnym z obowiązującymi przepisami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Legionowo. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie § 36 ust. 1, ust. 2 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne z rynku regionalnego;
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U, z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie że operat szacunkowy z dnia 15 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wyceniane:, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo,
3. 3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, bowiem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., wprowadzający domniemanie aktualności operatu przez 12 miesięcy, nie ogranicza doboru transakcji nieruchomościami podobnymi do analogicznego okresu. W operacie przyjęto transakcje z lat 2010-2012, jednocześnie podając, że ceny nieruchomości są stabilne i nie zaobserwowano ich zmian w tym czasie. Tej tezy rzeczoznawcy strona skarżąca w żadne sposób nie podważyła, nie stanowi bowiem takiego podważenia stanowiska rzeczoznawcy stawianie tezy przeciwnej, że kryzys gospodarczy generuje spadek cen nieruchomości. Nie znajduje także potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat nie bazuje na nieruchomościach podobnych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość.

Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie.

W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych.

Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi.

Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu legionowskiego występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej.

Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej.

Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.