Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 35/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie I zobowiązał Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w punkcie II stwierdził, że bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III przyznał od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...]); w punkcie IV zasądził od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie: sto [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżąca S. Sp. z o.o. z siedzibą we W., pismem z [...] czerwca 2017r. zwróciła się do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o "udostępnienie ofert konkurencji oraz protokołu postępowania z liczbą przyznanych punktów dla każdej z ofert".
Organ udzielił odpowiedzi pismem datowanym na [...] lipca 2017r. wskazując, że spółka S. złożyła [...] czerwca 2017r. odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania. Zawiadomiono strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy administracyjnej. W piśmie organ zwrócił się z pytaniem, czy wobec tego, że dokumenty z postępowania konkursowego zostają udostępnione w trybie prowadzonego postępowania administracyjnego, spółka podtrzymuje wniosek z [...] czerwca 2017r. czy też może on być zrealizowany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. zwróciła się do Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o "odtajnienie dokumentacji postępowania" w zakresie ofert złożonych w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i oświadczyła, że podtrzymuje swe stanowisko wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2017r.
Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ poinformował skarżącą, że w celu udostępnienia informacji publicznej pracownik skontaktuje się ze skarżącą, jednak w kwestii jej "odtajnienia" informuje, że oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Organ powołał się przy tym na przepis § 11.1 zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 20 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 400/17) odrzucił skargę na pismo organu z dnia [...] lipca 2017 r. ze wskazaniem, że pisma tego nie można uznać za decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
Dalej skarżąca zarzuciła, że skoro tak, to w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępnił żądanych informacji, a zarazem formalnie nie odmówił ich udostępnienia. W skardze zwrócono uwagę, że odmówienie udostępnienia informacji publicznej z powodu uznania jej za chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa wymaga wykazania przez organ, że informacja ta posiada wartość gospodarczą, a nadto podjęto wobec niej działania w celu zachowania poufności oraz nie została ona ujawniona do wiadomości publicznej. Powołano się przy tym na stosowne orzecznictwo podkreślając, że nie jest wystarczające do uznania za tajemnicę przedsiębiorstwa samo tylko zastrzeżenie poufności dokonane przez przedsiębiorcę. Skoro zaś organ w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności, a zarazem nie kończy postępowania stosownym aktem lub czynnością, uznać – zdaniem skarżącej - należy, że pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ podkreślił, że wprawdzie jawność ofert złożonych w toku postępowania konkursowego dotyczącego zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynika z przepisów ustawowych, to jednak dotyczy ona tylko tych elementów treściowych ofert, które nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Bezspornym zaś jest fakt, że pozostali oferenci zastrzegli sobie prawo do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. Organ zwrócił uwagę, że podjął szereg działań o charakterze organizacyjnym (korespondencja ze skarżącą, udostępnienie informacji, kontakty telefoniczne itp.) aby zagwarantować skarżącej dostęp do wnioskowanych informacji.
W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd wskazał, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej.
Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżącą informacji, to jest treści ofert złożonych w toku postępowania konkursowego, należy wziąć pod uwagę art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1938, ze zm.). Wynika z niego, że Fundusz realizuje zasadę jawności ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert. Z woli ustawodawcy oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są więc jawne.
W konsekwencji stwierdzić należy, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, czego zresztą organ nie kwestionuje. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o te elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Żądanie udostępnienia informacji publicznej (a więc tych elementów treściowych ofert, co do których najprawdopodobniej zastrzeżono zachowanie poufności) zostało jednoznacznie wyartykułowane przez skarżącą w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., które doręczono organowi w dniu [...] lipca 2017 r.
Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego niż 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Jeśli zaś organ stwierdził podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, zobligowany był do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia takich informacji mając na względzie treść art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 udip i art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pomimo tego, organ w tych terminach pozostawał bezczynny. Nie ma przy tym znaczenia wcześniejsza aktywność organu w zakresie udostępnienia innych, żądanych przez skarżącą informacji (treści ofert w części nieobjętej klauzulą poufności, protokołu postępowania z liczbą przyznanych punktów dla każdej z ofert). Skarżąca nie zarzuca organowi bezczynności w tym zakresie, zaś swoją skargę ogranicza wyłącznie do udostępnienia ofert w części objętych klauzulą poufności.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że co najmniej od dnia [...] lipca 2017 r. (a więc z upływem ustawowego 14-dniowego terminu) organ pozostaje w bezczynności względem skarżącej.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności przejawiają cechy naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostaje w bezczynności trwającej już ponad 8 miesięcy, przy czym jedyną czynnością, jaką należało dokonać, to udostępnienie informacji, względnie podjęcie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia. Żadne okoliczności nie usprawiedliwiają tak długiego okresu bezczynności.
W związku z rażącym charakterem bezczynności Sąd uwzględnił również wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą we W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
art. 152 oraz art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.) poprzez przyjęcie, że żądanie udostępnienia informacji, związanych z prowadzonym postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, winno być rozstrzygnięte w formie decyzji administracyjnej art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych osiągalne są w innym trybie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej przez osobę nieuprawnioną, ewentualnie o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie.
Pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia "art. 152 oraz art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych" sformułowany został w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niego. Zarówno art. 152 jak i art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.) dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach, składają się z szeregu jednostek redakcyjnych niższego rzędu – ustępów i punktów, zawierających odrębne przepisy prawa. W związku z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, jej autora obciąża obowiązek precyzyjnego powołania podstaw kasacyjnych, czyli konkretnych przepisów prawa, których naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną.
Nie jest bowiem rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie podstaw kasacyjnych, które powinny zostać wskazane szczegółowo i jednoznacznie przez profesjonalnego pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną.
Za w pełni usprawiedliwioną należy uznać jednak podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm).
Nie budzi bowiem wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy k.p.a. należy stosować w postępowaniu regulowanym ustawą o świadczeniach, jeśli ustawa ta nie reguluje poszczególnych kwestii odmiennie. Postępowanie spowodowane wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach oraz przepisy k.p.a. w sprawach tą ustawą nieuregulowanych.
Skoro tak, to na tym etapie postępowania kwestie dotyczące dostępu do akt postępowania przez jego stronę regulowane są przez przepisy art. 73 – 74 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2833/16).
Powołany jako podstawa kasacyjna przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (....) oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawy o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.
Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie, np. na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dostępu strony do akt sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2006/16 i z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1797/15 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji, skoro skarżąca spółka była stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego wniesieniem przez nią odwołania, to dla uzyskania dostępu do materiałów objętych aktami sprawy właściwy był nie tryb określony ustawą o dostępie do informacji publicznej lecz tryb określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Przeciwne stanowisko wyrażone przez sąd w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku naruszało art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać należało za całkowicie usprawiedliwiony.
W świetle powyższych rozważań, należy uznać istotę sprawy za wystarczająco wyjaśnioną, by rozpoznać skargę i oddalić ją wobec braku bezczynności organu administracji w przedmiocie udzielenia dostępu do informacji publicznej.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.