Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2013 r., I SA/Wa 2307/12 oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 130 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."), który, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa: 1) nie więcej niż 10 osób - podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 złotych;
2) więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000, złotych. Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 u.p.s. wskazuje, że przy rozstrzygnięciu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Świadczy o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "podlega karze". Oznacza to, że w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie, a więc prowadzenia przez określony podmiot, bez zezwolenia wojewody, działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie przewidzianej przez ustawodawcę kary finansowej, której wysokość determinowana jest jedynie ilością osób przebywających w placówce.
Bezsporne jest, że skarżący w ramach zarejestrowanej własnej działalności gospodarczej prowadził w miejscowości [...] placówkę całodobowej opieki nad osobami starszymi i przewlekle chorymi pod nazwą "[...]". Działalność gospodarcza w tym zakresie została zarejestrowana przez niego w 2005 r. i jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci: zaświadczenia z 12 lipca 2010 r. o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (k.11 akt administracyjnych) oraz wydruku z centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej (k.44 akt administracyjnych) obejmuje pomoc społeczną z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych (wg wykazu PKD pozycja 87.30.Z). Powyższe potwierdzają także informacje zawarte w protokole kontroli placówki z 16 kwietnia 2012 r., jak również sam skarżący (vide protokół z kontroli - k. 8-10 akt administracyjnych). Prowadzenie zaś tego typu działalności w myśl art. 67 ust. 1 u.p.s. może się odbywać po uzyskaniu stosownego zezwolenia wojewody. Nie jest przy tym sporne, że skarżący takiego zezwolenia nie posiada.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia ilości podopiecznych przebywających w tej placówce, gdyż zdaniem skarżącego organ nie udowodnił, że jest ona większa niż 10 osób, co uzasadniałoby wymierzenie kary w wysokości 20.000 złotych, stosownie do art. 130 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Z zarzutem tym jednak nie sposób się zgodzić. Jak wykazał to organ, w toku przeprowadzonej 16 kwietnia 2012 r. w placówce kontroli stwierdzono, że oprócz właściciela i trzech opiekunek, przebywało w niej 15 osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych, a do dyspozycji pensjonariuszy przygotowanych jest w kontrolowanym obiekcie 18 miejsc, w 10 pokojach mieszkalnych. Ustalenia te potwierdzone zostały w protokole, który został podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego, co interpretować należy jako akceptację wskazanych w nim ustaleń. Stan zdrowia przebywających tam osób (opisany w protokole), wskazuje niewątpliwie na konieczność sprawowania nad nimi stałej opieki.
Tym bardziej, że z powodów zdrowotnych brak jest możliwości nawiązania z nimi kontaktu. Z kolei wedle informacji przekazanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bolesławcu z 23 maja 2012 r., w dacie tej (a więc miesiąc po przeprowadzonej kontroli) w placówce przebywało 17 pensjonariuszy. W oficjalnych materiałach reklamowych publikowanych na internetowych stronach firmowych placówka, reklamując swoje usługi, wskazuje m.in. na świadczenie całodobowej opieki lekarskiej. Także treść oświadczeń złożonych przez 4 podopiecznych (z którymi był możliwy kontakt) potwierdza całodobowy ich pobyt w placówce (vide protokoły przyjęcia ustnego oświadczenia – k. 12-15 akt administracyjnych). Suma tych dowodów potwierdza, że w placówka prowadzi działalność, polegającą na zapewnieniu więcej niż 10 osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, całodobowej opieki. Tym samym zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie treść art. 80 k.p.a. – podnoszony przez skarżącego argument, że sam fakt przebywania osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych w placówce nie oznacza, że przebywają one w niej całodobowo, jest w ocenie Sądu nieprzekonujący. Tym bardziej, że okoliczność ich całodobowego pobytu nie była kwestionowana w trakcie kontroli, a stan ich zdrowia, wskazujący na brak możliwości samodzielnego prawidłowego funkcjonowania, czyni nieprawdopodobnym założenie, by przebywały one tam jedynie okresowo (np. kilka godzin w ciągu dnia). Skoro skarżący prowadzi placówkę całodobowej opieki dla więcej niż 10 osób w podeszłym wieku lub przewlekle chorych - co wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., a takowego on nie posiada - to nie budzi wątpliwości Sądu, że spełnione zostały określone w art. 130 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy przesłanki zastosowania wobec niego przewidzianej tym przepisem sankcji.
Wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz – co już wyżej zostało wykazane - prawidłowo go oceniły. Nie uchybiły zatem normie zawartej w art. 77 § 1 k.p.a., ani ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcia zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 107 § 1 k.p.a., w tym jasne i wyczerpujące uzasadnienie podjętych decyzji. Nie sposób wreszcie dopatrzyć się w sposobie rozpoznania i załatwienia sprawy przez Ministra naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Sam fakt poczynienia przez organy obydwu instancji analogicznych ustaleń i ocen prawnych, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia ww. zasady.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł R. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy z samych kontroli nie wynika ile przebywa osób całodobowo w Placówce Opiekuńczo-Pielęgnacyjnej "[...]" w [...] u skarżącego,
- 2) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w Placówce Opiekuńczo-Pielęgnacyjnej "[...]", przebywa całodobowo więcej niż 10 osób, podczas gdy materiał dowodowy nie potwierdza tego faktu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z samego faktu przebywania osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych w placówce w określonym dniu i czasie, nie można wywodzić, że przebywają one w nim całodobowo. Dla skarżącego okolicznością obciążającą nie może być także to, że okoliczność całodobowego pobytu pensjonariuszy nie była kwestionowana w trakcie kontroli, tym bardziej że nie ustalono, ile faktycznie ich przebywa w placówce. Wobec powyższego Sąd I Instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. gdyż dokonał bezkrytycznego przyjęcia wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organy, podczas gdy z samych kontroli nie wynika ile osób przebywa całodobowo w Placówce Opiekuńczo-Pielęgnacyjnej "[...]".
Sąd I instancji naruszył także przepisy postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 pkt 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w Placówce tej przebywa całodobowo więcej niż 10 osób, podczas gdy materiał dowodowy nie potwierdza tego faktu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił żadnego dowodu lub chociażby argumentu, które zaprzeczałyby okolicznościom faktycznym ustalonym przez organy administracyjne. Zatem sformułowane przez niego w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za gołosłowne i nie znajdujące uzasadnienia w aktach sprawy. Ponadto zarzuty te nie zostały uzasadnione, w szczególności skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wskazane przez niego przepisy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku dokonano trafnej oceny prawnej, że przyjęty przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, który jest wewnętrznie spójny. Nie ma w nim dowodów, które wzajemnie by sobie zaprzeczały. Materiał ten został rozpatrzony przez organy we wzajemnej łączności, przy uwzględnieniu przy tym aktualnego stanu wiedzy medycznej oraz tzw. doświadczenia życiowego, a także przy zastosowaniu reguł logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W tej sytuacji podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że sam fakt przebywania osób w podeszłym wieku i przewlekle chorych w placówce nie oznacza, że przebywają one w niej całodobowo, jest również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprzekonujący. Tym bardziej, że okoliczność ich całodobowego pobytu nie była kwestionowana w trakcie kontroli w placówce "[...]", a stan ich zdrowia, wskazujący na brak możliwości samodzielnego prawidłowego funkcjonowania, czyni nieprawdopodobnym założenie, by przebywały one tam jedynie przez kilka godzin w ciągu dnia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.