Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., II SA/Łd 197/17, po rozpoznaniu skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania: (1) uchylił zaskarżone postanowienie; (2) zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 134, art. 129 § 2, art. 44 i art. 80 k.p.a. – polegające na nieuzasadnionej ocenie, że za wiarygodne dowody organ odwoławczy powinien przyjąć jedynie wyjaśnienia skarżącego oraz jego pismo reklamacyjne do Kierownika FUP [...][...] z [...] listopada 2016 r. i tym samym jako niewiarygodne powinien ocenić dowody z przesyłki listowej podwójnie awizowanej oraz z pisma [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r. przez co organ odwoławczy powinien przyjąć w tej sprawie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została doręczona w tzw. trybie zastępczym z art. 44 k.p.a. i została doręczona stronie dopiero [...] listopada 2016 r. i tym samym odwołanie złożone [...] grudnia 2016 r. zostało wniesione w terminie z art. 129 § 2 k.p.a. – w sytuacji gdy z wiarygodnego materiału dowodowego składającego się z bezpośredniego dowodu z przesyłki listowej podwójnie awizowanej (która zawierała zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji) oraz z dowodu z pisma [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r. stanowiącego wyjaśnienie doręczenia tej przesyłki wynika, że ta przesyłka listowa polecona była pierwszy raz awizowana [...] października 2016 r., powtórna jej awizacja nastąpiła [...] października 2016 r., a zatem zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] została doręczona w tzw. trybie zastępczym z art. 44 k.p.a. [...] listopada 2016 r. i tym samym odwołanie złożone [...] grudnia 2016 r. zostało wniesione po terminie z art. 129 § 2 k.p.a., a więc przy tym za wiarygodnych organ odwoławczy nie mógł ocenić dowodów z wyjaśnień samego skarżącego, że dopiero [...] listopada 2016 r. została mu doręczona decyzja (kiedy miał udać się do siedziby organu pierwszej instancji i dopiero tam poznać treść i motywy decyzji) ani z samego jego pisma reklamacyjnego do Kierownika FUP [...] z [...] listopada 2016 r., tj. do [...] S.A., na które nie przedstawił nawet odpowiedzi, w szczególności właśnie dlatego, że z wiarygodnego pisma [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r. wynikały odmienne ustalenia od tych wyjaśnień skarżącego i treści jego pisma reklamacyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. i z art. 44 k.p.a. – polegające na nieuzasadnionej ocenie, że wobec zastosowania przez organ pierwszej instancji tzw. "żółtego" blankietu potwierdzenia odbioru brak jest faktycznej możliwości prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a. ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego, a organ odwoławczy na podstawie dokumentacji, którą dysponował, nie był w stanie samodzielnie ustalić tych czynności, bowiem udzielona przez [...] S.A. odpowiedź na powyższe zapytanie w oparciu o załączony do pisma wydruk ze strony internetowej operatora pocztowego "Śledzenie przesyłek - Tracking" jest niewystarczająca – w sytuacji gdy zastosowany przez organ pierwszej instancji pocztowy blankiet potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej listowej poleconej stosowany przez [...] S.A. jest dopuszczony prawem do obrotu i w razie wątpliwości co do awizowania tej przesyłki listowej jest faktyczna możliwość prześledzenia i rzeczywistego ustalenia kolejnych czynności doręczenia, o czym świadczy w szczególności pismo [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r., które stanowiło odpowiedź na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. (i jak wynika z treści w/w pisma [...] S.A. odpowiedź została ustalona w oparciu o własne dane tego doręczyciela) i do tego pisma poczty nie załączono wydruku ze strony internetowej operatora pocztowego "Siedzenie przesyłek – Tracking" (wydruk ten uzyskał organ odwoławczy zanim wystąpił z zapytaniem do [...] S.A.), a więc było możliwe także w tej sprawie przyjęcie na tej podstawie, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w trybie z art. 44 k.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 44, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia SKO stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z powodu istotnego naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i w rezultacie przyjęciu, że odwołanie w tej sprawie zostało wniesione w terminie – w sytuacji gdy SKO nie naruszyło wskazanych przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z zebranych w tej sprawie wiarygodnych dowodów, w szczególności z pisma [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r. wynikało, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] zostało wniesione jednak z uchybieniem 14 dniowego terminu do jego wniesienia.
Skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:
- operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
- pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 k.p.a.).
Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu awizowania przesyłki, potwierdzonego jedynie pieczątką z datą [...] października 2016 r., nawet bez pewności (z powodu braku czytelności innej pieczątki), że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone – w zależności od sytuacji – w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie SKO sytuacji tej nie zmienia pismo wyjaśniające [...] S.A. z [...] grudnia 2016 r., gdyż informacja w nim zawarta nie została ustalona w postępowaniu reklamacyjnym (zob. art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe), którego tryb określa rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 474). Do reklamacji uprawniony jest nadawca przesyłki, a w wyjątkowych przypadkach jej adresat (art. 92 ust. 1 Prawa pocztowego), a przedmiotem reklamacji może być także nienależyte wykonanie usługi (zob. § 6 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 26 listopada 2013 r.). Rozporządzenie wykonawcze przewiduje także tryb odwoławczy od rozpatrzenia reklamacji (zob. § 5 i § 12). Pisma z [...] grudnia 2016 r. nie można więc uznać za dokument urzędowy w zakresie poprawności doręczenia przesyłki, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać ustalenia Sądu I instancji, co do terminu doręczenia decyzji organu I instancji stronie postępowania, a co się z tym wiąże także co do terminów zaskarżenia decyzji odwołaniem. Zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajduje żadnego potwierdzenia, gdyż motywy rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyraził w sposób zupełnie klarowny, z odwołaniem się zarówno do materiału dowodowego wynikającego z akt sprawy, jak i do stanu prawnego oraz orzecznictwa.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.