Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/15, po rozpatrzeniu skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
W. P., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] dotyczącą ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił podjęcie uchwały z istotny naruszeniem prawa, tj.:
- art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w związku z § 31 ust. 1 lit. g załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy N. (uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] marca 2004 r., nr [...]) w związku z art. 2 i 7 Konstytucji gwarantującej zasadę demokratycznego państwa prawa, obowiązku pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do państwa oraz zasadę praworządności, poprzez arbitralne, niepoparte żadnym uzasadnieniem zastosowanie najwyższych procentowych stawek opłat adiacenckich, mimo że przepisy ustawy przewidują margines decyzyjny,
- § 31 ust. 1 pkt 1 Statutu, poprzez brak opiniowania przed skierowaniem pod obrady Rady Miejskiej przez komisje tej Rady, mimo obowiązku wynikającego ze Statutu,
- § 26 ust. 5 pkt 2 Statutu, poprzez brak zawiadomienia członków rady z 21-dniowym wyprzedzeniem o terminie sesji, co miało wpływ na ich przygotowanie się do sesji, w tym zapoznanie się z tematem opłat adiacenckich, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania,
- § 26 ust. 6 Statutu poprzez brak zamieszczenia na tablicach ogłoszeń urzędu oraz w co najmniej jednym z lokalnych źródeł informacji o zwołaniu sesji, co ograniczyło dostęp mieszkańców do udziału w sesji, na której potencjalnie mogliby zabrać głos w ważnej dla siebie sprawie, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania,
- § 26 ust. 6 załącznika nr 2 do Statutu poprzez brak wskazania w projekcie uchwały źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania.
Skarżący wywiódł, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest właścicielem nieruchomości, na której obowiązuje skarżona uchwała. Na wezwanie Rady Miejskiej w N. do usunięcia naruszenia prawa odpowiedzi udzielił Przewodniczący Rady, którego argumentacji skarżący nie podziela. Nadto skarżący uzasadnił zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy N. wniosła jej o oddalenie, kwestionując wszystkie zarzuty. W ocenie organu uzasadnienie skarżonej uchwały nie jest samym aktem prawnym, przywołane przez skarżącego przepisy nie wskazują, co ono powinno zawierać. Stanowienie aktów prawnych nie jest rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie ma zatem mowy o jakiejkolwiek arbitralności działania rady miejskiej. Nie doszło również do zarzucanego naruszenia statutu gminy. Organ podkreślił, że w przypadku, gdyby radny uznał, że dla oddania głosu potrzebna jest dodatkowa wiedza lub informacja, z pewnością zwróciłby się o takowe. Komisje zajmowały się projektem uchwały we wskazanych terminach, na których dyrektor właściwego Wydziału przedstawił projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich. Protokoły komisji sporządzane są przez sekretarzy komisji, a sposób zapisów posiedzeń komisji pozostaje w gestii komisji i przewodniczącego. Jako nieprawdziwy i gołosłowny oceniono zarzut braku informacji o sesji na tablicy ogłoszeń oraz niezawiadomienia we właściwym terminie radnych o sesji. Materiały na sesję wraz z zawiadomieniem zostały dostarczone radnym w terminie ustawowym, z protokołu wynika, że nikt z radnych nie wnosił zastrzeżeń co do terminu otrzymania zawiadomienia. Informacja o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad była również zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz ogłoszona na antenie Radia "N.".
W piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. skarżący, podtrzymując skargę podniósł, że odpowiedź Gminy N. nie może być brana pod uwagę, gdyż umocowania do reprezentowania Rady Miejskiej w N. nie można wywieść z pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Zdaniem skarżącego, umocowanie do reprezentowania Rady w niniejszym postępowaniu sądowym winno nastąpić w formie uchwały rady. Także odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być brana pod uwagę, bowiem sprawa nie została wprowadzona do porządku obrad rady. Skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku ustawowego (art. 54 § 2 i art. 55 § 1 ppsa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten, w odniesieniu do uchwał organów gminy, koresponduje z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1515, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do ust. 4 tego przepisu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest wyłącznie istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie uchwały rady gminy nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał - bezskutecznie - Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonym zakresie. Nie może też budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich stanowi akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym zaznaczyć należy, że zastrzeżenia skarżącego co do sposobu i trybu rozpatrzenia jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pozostają poza zakresem sądowej kontroli i nie mają wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji, przywołując treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanął na stanowisku, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w N. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Uchwała w sprawie ustalenia opłat adiacenckich ingeruje bowiem w sferę interesu prawnego (uprawnienia) właściciela nieruchomości, skoro rada gminy konkretyzuje wysokość stawek procentowych przedmiotowych opłat w ramach zakresu określonego ustawowo.
Następnie Sąd I instancji przywołał treść art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 1 oraz art. 145 ust. 1 i 2 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska N., powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej odpowiednio: w § 1 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...) na 30 % wzrostu wartości nieruchomości, natomiast w § 2 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowa urządzeń infrastruktury technicznej, na 50 % różnicy między wartością, jaka nieruchomość miała przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Sąd stanął na stanowisku, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym za istotne naruszenia prawa przy podjęciu uchwały należy uznać takie uchybienia, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego państwa, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rangę normy konstytucyjnej. Jednakże konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność gminy nie ma bezwzględnego charakteru. Stosownie do art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. W demokratycznym państwie prawa organy władzy publicznej nie są wyłączone spod działania prawa. Wolą ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy uprawnienia do ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich w zakreślonych przez ustawę granicach, czyli w nieprzekraczalnej wysokości odpowiednio 30% lub 50% różnicy wartości nieruchomości sprecyzowanych w art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sąd I instancji uznał, że okoliczność niesporną w rozpatrywanej sprawie stanowi fakt, że ustalając w zaskarżonej uchwale wysokość opisanych wyżej stawek procentowych opłat adiacenckich (30% i 50%), Rada Miejska nie przekroczyła ustawowych kompetencji ani ram upoważnień ustawowych, ustalając obie stawki procentowe w maksymalnej ustawowej wysokości. Skarżący upatruje naruszenia art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 131 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w związku z § 31 ust. 1 lit. g załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy N. oraz w związku z art. 2 i 7 Konstytucji w tym, że zaskarżona uchwała nie wskazuje w jej uzasadnieniu przyczyny zastosowania najwyższych procentowych stawek opłat adiacenckich, mimo że przepisy ustawy przewidują margines decyzyjny. W ocenie sądu, lekceważony przez organ zarzut odnoszący się do wadliwości uzasadnienia skarżonego aktu prawa miejscowego i jego projektu, w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji ustalenia przez radę gminy maksymalnej dopuszczalnej wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich jest zasadny, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ gminy na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi gminy margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu oraz w szczególności uzasadnieniu uchwały właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za ustaleniem konkretnej wysokości opłaty. Brak jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia opłat adiacenckich na poziomie stawek maksymalnych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje, co zasadnie zarzuca skarżący, zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się natomiast wyłącznie do przywołania treści przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia aktu prawnego. Jednakże obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Statut Miasta i Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom poz. 1461, ze zm.) w załączniku nr 2 określa zasady i tryb działania rady miejskiej, w § 31 ust. 1 stanowiąc, że uchwały rady powinny być zredagowane w sposób czytelny i zawierać przede wszystkim: a) datę, tytuł i kolejny numer, b) podstawę prawną, c) postanowienia merytoryczne, d) określenie organów odpowiedzialnych za wykonanie uchwały, e) termin jej wykonania, f) termin wejścia w życie uchwały, ewentualnie czas jej obowiązywania, g) uzasadnienie, h) wskazanie źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania. Przepisy Statutu nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących treści uzasadnienia uchwały rady ani jej projektu. Jak natomiast wynika z protokołu z sesji Rady Miejskiej z [...] maja 2011 r., w trakcie obrad odbyła się dyskusja na temat projektowanej wysokości stawek opłat adiacenckich, w trakcie której jedna z radnych kwestionowała konieczność ustalenia tych opłat i wysokości stawek 30% i 50%. Burmistrz Miasta i Gminy N. (projektodawca uchwały) argumentował, że gmina jest zobowiązana wykupić grunty pod drogi i wykonać infrastrukturę, do wykonania są drogi w W. i Ś. Burmistrz wskazał, że podjęcie tej uchwały jest trudne, ale sąsiednie gminy także wprowadziły tę opłatę. Podał przykład Niemiec, gdzie nie odbywa się budowa dróg bez udziału finansowego mieszkańców. Podsumował, że aby myśleć o przyszłości trzeba tworzyć zgodnie z prawem źródła finansowania.
W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że powyższe naruszenie reguł ogólnych procedury uchwałodawczej, aczkolwiek naganne, jednakże nie stanowi w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji, bowiem Rada Miejska nie przekroczyła swojego uprawnienia i nie wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia. Jak wynika z analizy procedury uchwałodawczej, zaproponowanie w projekcie i ustalenie przez radę stawek opłat w maksymalnej ustawowej wysokości znajdowało uzasadnienie w ustawowym celu tychże opłat i potrzebach inwestycyjnych gminy.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie doszło w sprawie również do istotnego naruszenia innych przepisów procedury, w tym określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz w akcie prawa miejscowego regulującym ustrój gminy, czyli Statucie.
Sąd przywołał przepisy § 9, załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy N., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej uchwały, § 26 ust. 4 i 5, § 27, § 30 ust. 1 i § 31 ust. 1 pkt 1 Statutu. Wyjaśnił, że z akt przedłożonych przez skarżony organ wynika, że zawiadomienia o sesji w dniu [...] maja 2011 r. wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał i materiałami zostały doręczone radnym w dniu 5 maja 2011 r., zatem termin, o którym mowa w § 26 ust. 4 i 5 Statutu, został zachowany. Wszelkie zarzuty skarżącego, że był to termin nieodpowiedni i zbyt krótki dla możliwości przygotowania się przez radnych do procedowania nad skarżoną uchwałą dotyczącą ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, są oczywiście bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Nie znajduje również potwierdzenia w aktach sprawy, w tym protokołach obrad stałych komisji rady, zarzut, że projekt skarżonej uchwały nie został zaopiniowany przez te komisje zgodnie z przyjętym zwyczajem. Przepisy statutu nie regulują formy opiniowania projektów uchwał ani wyrażania opinii komisji, w szczególności nie przewidują sporządzenia odrębnej opinii do każdego projektu. Nie sposób również nie dostrzec, że brak jest w przepisach lokalnych normy regulującej wymagania co do treści protokołu z posiedzenia komisji, co w istocie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie i z uwagi na jawność działalności organów nie zasługuje na akceptację. W istocie przedłożone protokoły posiedzeń komisji uchybiają zasadom rzetelności, jasności, nie zawierają w większości opinii co do poszczególnych projektów uchwał, posługując się np. określeniem "omówiono", co nie jest pojęciem równoznacznym z zaopiniowaniem. Z analizy protokołów posiedzeń tych komisji, które odbyły się w dniach 23-24 maja 2011 r. wynika, że praktyką było nieuwzględnianie w protokołach przebiegu posiedzenia komisji i jej obrad, a odnotowanie stanowiska tylko w tych sprawach i co do tych projektów uchwał, co do których dana komisja chciała zając stanowisko czy to negatywne, czy akceptujące. Druki protokołów z posiedzeń komisji zawierają wszakże rubryki zarówno na omówione tematy posiedzenia, jak i wnioski wysunięte przez komisję oraz opinie wydawane przez komisję, jednak żaden z protokołów tych warunków nie spełnia. Te uchybienia przy sporządzaniu tak istotnych dla działalności organów rady gminy dokumentów urzędowych z pewnością wymagają niezwłocznej interwencji właściwych organów gminy, jednakże nie stanowią wyłącznego przedmiotu sądowej oceny w oderwaniu od okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, to uchybienie nie może być ocenione samoistnie jako istotne naruszenie procedury skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Podstawy do takiego zakwalifikowania nie daje treść nieprecyzyjnych i bardzo ogólnikowych zapisów Statutu i jego załącznika. Skarżący nie podważył skutecznie wynikającego z treści dokumentów przedłożonych przez organ faktu poddania projektu uchwały "opinii" komisji stałych rady.
Nie można także podzielić, w ocenie Sądu I instancji, zarzutu naruszenia § 26 ust. 6 Statutu, bowiem organ wykazał, a skarżący w istocie nie zakwestionował, że zawiadomienie o zwołaniu sesji i porządku obrad było umieszczone na tablicach ogłoszeń urzędu oraz było ogłoszone w lokalnym radiu, które z pewnością jest lokalnym źródłem informacji. Nadto z akt sprawy wynika, że stosowna informacja w tym zakresie była również ogłoszona na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe oznacza, że zainteresowani mieszkańcy mogli wziąć udział w sesji rady gminy, na której podejmowano skarżoną uchwałę i zabrać w tej sprawie głos.
Co do zarzutu dotyczącego braku wskazania w projekcie uchwały źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania Sąd uznał, że § 26 załącznika nr 2 Statutu składa się wyłącznie z 4 ustępów, z których żaden nie reguluje kwestii uzasadnienia projektu uchwały. Z kolei zgodnie z § 31 ust. 3 załącznika nr 2 Statutu wyłącznie projekt uchwał zgłoszony przez komisję, grupę radnych musi zawierać pisemne uzasadnienie, w którym wskazane będzie źródło finansowania zadania będącego przedmiotem uchwały. Nie wynika z akt sprawy, aby projekt przedmiotowej uchwały był zgłoszony w takim właśnie trybie. Wprawdzie wśród elementów uchwały rady w § 31 ust. 1 lit. h załącznika nr 2 do Statutu wymieniono wskazanie źródła środków finansowych niezbędnych do jej wykonania, jednakże w ocenie Sądu brak tego elementu w treści zaskarżonej uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich pozostaje bez wpływu na legalność tego aktu prawnego. Bez wątpienia bowiem jest to akt prawny, którego celem i istotą jest przysporzenie środków finansowych gminie, a ewentualne środki finansowe niezbędne do jej wykonania, co zasadnie podnosi organ, stanowią niewspółmierną wartość wobec przewidywanych dochodów.
Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązku ustawowego, z uwagi na udzielenie odpowiedzi na skargę przez źle umocowanego pełnomocnika, zgłoszony w piśmie z 29 lutego 2016 r. Odpowiedź na skargę została w niniejszej sprawie udzielona przez organ w ustawowym terminie, z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrza, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Uwzględniając treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy N. jest upoważniony do reprezentowania także Rady Miejskiej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie wynika z akt sprawy, aby zachodziły okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej w niniejszej sprawie. Skarżący także takowych nie wskazał, ograniczając się tylko do kwestionowania reprezentacji. W tej sytuacji Sąd zważył, że wskazane naruszenia procedury i zasad tworzenia miejscowych aktów prawnych nie są naruszeniami, które skutkować winny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Brak bowiem podstaw, aby ocenić zaskarżony akt prawny jako oczywiście i bezpośrednio sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Wobec tego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1462/15 wniósł działający w imieniu własnym radca prawny W. P. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:
I - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, czyli:
- § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), § 31 ust. 1 lit. g Załącznika nr 2 do Statutu Miasta i Gminy N. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z [...] marca 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutu Miasta i Gminy N. - Dz. Urz. poz. 1461, ze zm.), zwanego dalej Statutem, art. 2 i 7 Konstytucji gwarantujących zasadę demokratycznego państwa prawa, obowiązku pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do państwa oraz zasadę praworządności, w związku z art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 782, ze zm.), przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro ww. rozporządzenie i Statut nie przewidują szczegółowych regulacji dotyczących treści uzasadnienia uchwały rady ani jej projektu, to nie należy wymagać od organu uzasadniania tworzonych przez siebie aktów prawa miejscowego, brak uzasadnienia uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż organ nie przekroczył ustawowych kompetencji ani ram ustawowych upoważnień. W przedmiotowej sprawie w istocie nie występuje uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia akurat najwyższych z możliwych stawek opłat adiacenckich. Dyskusja w trakcie sesji organu [...] maja 2011 r., na którą się powołuje Sąd I instancji, była bardzo ogólnikowa, w jej trakcie rozmówcy wypowiadali nieprawdziwe stwierdzenia, mylili kwestię opłat adiacenckich z opłatami planistycznymi, stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania infrastruktury mylono z opłatą adiacencką z tytułu podziału geodezyjnego, a błędy rozmówców nie były prostowane ani przez Burmistrza, ani przez kogokolwiek innego z obecnych na sesji. Dyskusja taka nie może zastępować uzasadnienia wprowadzenia najwyższych stawek opłat adiacenckich. Poza tym dyskusja ta nie dotyczyła rozważań co do wysokości stawek, tylko wprowadzenia regulacji jako takiej (po raz pierwszy w historii Rady Miejskiej w N.);
- § 31 ust 1 pkt 1 Statutu w związku z art. 7 Konstytucji przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak opiniowania projektu uchwały przed skierowaniem pod obrady Rady Miejskiej w N. przez komisje stałe tej Rady nie stanowił istotnego naruszenia procedury skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały z powodu nieprecyzyjnych i bardzo ogólnikowych zapisów Statutu i jego załącznika, mimo iż z zapisów tego Statutu taki obowiązek wyraźnie wynika, a niektóre komisje stałe Rady, zgodnie z zapisami protokołów ze swoich posiedzeń w ogóle się opiniowaniem projektu skarżonej uchwały się nie zajmowały, co stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, jak również zasadą poprawnej legislacji,
- § 26 ust. 5 pkt 2 Statutu, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że pisemne zawiadomienie o sesji radnych nastąpiło z ponad 21-dniowym wyprzedzeniem, podczas gdy w aktach brak jest potwierdzeń odbioru dokumentów sesyjnych przez radnych w tym terminie,
- § 26 ust. 6 Statutu przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamieszczono na tablicach ogłoszeń urzędu oraz w co najmniej jednym z lokalnych źródeł informację o zwołaniu sesji, podczas gdy w aktach sprawy występuje jedynie oświadczenie dyrektora Nakielskiego Ośrodka Kultury w N. o emisji informacji o sesji na antenie Radia N., jednakże bez zastrzeżenia, że informacja taka była emitowana przed terminem sesji.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, względnie o uchylenie wyroku w całości i wydanie wyroku w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.
W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego w żaden sposób zakwestionowany.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni § 131 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz licznych przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej, zawartych w Statucie Miasta i Gminy N. z 30 marca 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te uznać należy za nieskuteczne. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że uchwała rady gminy określająca stawki opłat adiacenckich, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest aktem prawa miejscowego. Natomiast statut rady gminy jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizację wewnętrzną gminy i tryb pracy jej organów. Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji).
Jak prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z [...] maja 2011 r. ustala wysokość stawek procentowych opłat adiacenckich w określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sytuacjach, tj. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. (...). Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2). Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej odpowiednio: w § 1 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego (...) na 30% wzrostu wartości nieruchomości, natomiast w § 2 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budowa urządzeń infrastruktury technicznej, na 50 % różnicy między wartością, jaka nieruchomość miała przed wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów skarżący upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skoro w powołanym w skardze rozporządzeniu oraz przepisach Statutu brak szczegółowych regulacji dotyczących treści uzasadnienia uchwały rady i jej projektu, to nie należy wymagać od organu uzasadniania tworzonych przez siebie aktów prawa miejscowego, brak uzasadnienia uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa, gdyż organ nie przekroczył ustawowych kompetencji ani ram ustawowych upoważnień. Tak sformułowany zarzut jest niewątpliwie wynikiem polemiki, jaką toczy skarżący kasacyjnie z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem sformułowanym przez Sąd I instancji, którego skarżący kasacyjnie nie akceptuje. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalając w skarżonej uchwale wysokość opisanych wyżej stawek procentowych opłat adiacenckich (30% i 50%), Rada Miejska nie przekroczyła ustawowych kompetencji, ani ram przywołanych wyżej upoważnień ustawowych, ustalając obie stawki procentowe w maksymalnej ustawowej wysokości. Działała ona bowiem w tym zakresie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwała wydana została przez właściwy organ, czyli Radę Miasta, zakres przedmiotu i treść merytoryczna tej uchwały mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i nie pozostaje w sprzeczności z ustawą, na podstawie której została podjęta, a także z treścią innych aktów ustawowych.
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji dokonał bardzo wnikliwej oceny zaskarżonej uchwały zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wyraźnie stwierdził, że "zarzut odnoszący się do wadliwości uzasadnienia skarżonego aktu prawa miejscowego i jego projektu, w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji ustalenia przez radę gminy maksymalnej dopuszczalnej wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, jest zasadny, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku." Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że "zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ gminy na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi gminy margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu oraz w szczególności w uzasadnieniu uchwały właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za ustaleniem konkretnej wysokości opłaty. Brak jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia opłat adiacenckich na poziomie stawek maksymalnych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje, co zasadnie zarzuca skarżący, zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo." Zauważył również, że "uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się natomiast wyłącznie do przywołania treści przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia aktu prawnego." Wszystkie te okoliczności nie mogły jednak odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku, ponieważ z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że w trakcie obrad odbyła się dyskusja na temat projektowanej wysokości stawek opłat adiacenckich, w trakcie której jedna z radnych kwestionowała konieczność ustalenia tych opłat i wysokości stawek 30% i 50%. Z wyjaśnień udzielonych przez Burmistrza Miasta i Gminy N. jednoznacznie zaś wynika, że uzasadnieniem podjęcia kwestionowanej uchwały jest fakt, że gmina jest zobowiązana wykupić grunty pod drogi i wykonać infrastrukturę (w miejscowościach W. i Ś.). W tym zaś celu niezbędne jest pozyskanie (zgodnie z prawem) środków finansowych na te inwestycje. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że stwierdzone przez niego naruszenie reguł ogólnych procedury uchwałodawczej, aczkolwiek naganne, jednakże nie stanowi w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji, bowiem Rada Miejska nie przekroczyła swojego uprawnienia i nie wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia. Raz jeszcze podkreślić należy, że w ocenie Sądu I instancji (której skarżący nie zakwestionował w złożonej skardze kasacyjnej w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania) z analizy procedury uchwałodawczej dało się ustalić uzasadnienie zaproponowania w projekcie i ustalenia przez radę stawek opłat w maksymalnej ustawowej wysokości w ustawowym celu tychże opłat i potrzebach inwestycyjnych gminy. W tej zaś sytuacji podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że stwierdzone przez Sąd naruszenie reguł ogólnych procedury uchwałodawczej, aczkolwiek naganne, jednakże nie stanowi w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu przepisów prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały.
Również postawiony Sądowi I instancji w złożonej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 31 ust. 1 pkt 1 Statutu w związku z art. 7 Konstytucji przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak opiniowania projektu uchwały przed skierowaniem pod obrady Rady Miejskiej w N. przez komisje stałe tej Rady nie stanowił istotnego naruszenia procedury skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji dostrzegł, że brak "jest w przepisach lokalnych normy regulującej wymagania co do treści protokołu z posiedzenia komisji, co w istocie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie i z uwagi na jawność działalności organów nie zasługuje na akceptację. W istocie przedłożone protokoły posiedzeń komisji uchybiają zasadom rzetelności, jasności, nie zawierają w większości opinii co do poszczególnych projektów uchwał, posługując się np. określeniem "omówiono", co nie jest pojęciem jednoznacznym do zaopiniowania." Następnie szczegółowo przeanalizował to zagadnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Nie widząc konieczności powtarzania argumentacji Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z wynikającą z niej konstatacją, zgodnie z którą te "uchybienia przy sporządzaniu tak istotnych dla działalności organów rady gminy dokumentów urzędowych z pewnością wymagają niezwłocznej interwencji właściwych organów gminy," jednakże sama wadliwość sporządzenia protokołów z posiedzeń komisji nie może być oceniona samoistnie jako istotne naruszenie procedury skutkujące stwierdzeniem nieważności całej merytorycznie prawidłowej uchwały. Nie jest ona również dowodem potwierdzającym stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie brak było opinii projektu uchwały przed skierowaniem jej pod obrady.
Niezasadny jest również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 26 ust. 6 Statutu przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamieszczono na tablicach ogłoszeń urzędu oraz w co najmniej jednym z lokalnych źródeł informację o zwołaniu sesji, podczas gdy w aktach sprawy występuje jedynie oświadczenie dyrektora Nakielskiego Ośrodka Kultury w N. o emisji informacji o sesji na antenie Radia N., jednakże bez zastrzeżenia, że informacja taka była emitowana przed terminem sesji. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd I instancji ustalił, że "organ wykazał, a skarżący w istocie nie zakwestionował, że zawiadomienie o zwołaniu sesji i porządku obrad było umieszczone na tablicach ogłoszeń urzędu oraz było ogłoszone w lokalnym radiu, które z pewnością jest lokalnym źródłem informacji. Nadto z akt sprawy wynika, że stosowna informacja w tym zakresie była również ogłoszona na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej." Ustalenia te dotyczą stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji jak prawidłowego. Mogą one być zwalczane w ramach zarzutu kasacyjnego opartego na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże złożona skarga kasacyjna takiego zarzutu nie podnosi, co jak zostało już wyjaśnione, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego w żaden sposób zakwestionowany. Próba zwalczania poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może zatem odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Z tego samego powodu za chybiony uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 26 ust. 5 pkt 2 Statutu, przez przyjęcie, że pisemne zawiadomienie o sesji radnych nastąpiło z ponad 21-dniowym wyprzedzeniem, podczas gdy w aktach brak jest potwierdzeń odbioru dokumentów sesyjnych przez radnych w tym terminie, uznać należy za chybiony. Sąd I instancji ustalił bowiem, że "Z akt przedłożonych przez skarżony organ wynika, że zawiadomienia o sesji w dniu [...] maja 2011 r. wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał i materiałami zostały doręczone radnym w dniu 5 maja 2011 r., zatem termin, o którym mowa w § 26 ust. 4 i 5 Statutu został zachowany." Ustalenia tego dotyczącego stanu faktycznego skarżący kasacyjnie, co zostało już wyjaśnione, nie mógł skutecznie zwalczać zarzutami opartymi na przepisach prawa materialnego. Dodatkowo jedynie wyjaśnić należy, że wszelkie dywagacje skarżącego w tym zakresie nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i w tej sytuacji uznane być muszą za gołosłowne. Znajdujące się natomiast w aktach sprawy dokumenty w postaci oświadczenia Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia 3 stycznia 2016 r. oraz oświadczenie pracownika Urzędu Miasta z dnia 29 lutego 2016 r. dotyczące terminu doręczenia radnym wszelkich dokumentów i materiałów związanych z IX sesją Rady Miejskiej, która odbyła się [...] maja 2011 r., których wiarygodność i prawdziwość nie zostały przez skarżącego kasacyjnie w żaden sposób podważone, potwierdzają terminowość tych działań i jednoznacznie wyjaśniają kwestię braku w aktach sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonej uchwały odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.