Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1094/20 oddalił skargę S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z [...] marca 2020r. S. R. wniósł o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z ustalonego na jego rzecz prawa do zasiłku dla opiekuna. We wniosku domagał się też uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna z dniem wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020r. ([...]), działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 220 ze zm., dalej powoływana jako "u.ś.r.") uchylił decyzję własną z 1 lipca 2014r. zmienioną decyzją z 9 listopada 2018r., na mocy której S. R. nabył prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem. Skarżący zrzekł się prawa do wniesienia odwołana od tej decyzji.
Następnie, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020r. ([...]) odmówił S. R. prawa do wnioskowanego świadczenia - z powołaniem się na niespełnienie przesłanek zarówno z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.
Na skutek złożonego przez S. R. odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020r. i orzekło o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem - od dnia [...] lipca 2020r. na stałe.
Na powyższą decyzję S. R. wniósł skargę do sądu administracyjnego domagając się uchylenia decyzji Kolegium - w części - dotyczącej nieprzyznania świadczenia za okres o [...] marca 2020r. do [...] lipca 2020r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1094/20 oddalił skargę S. R. wskazując, że co do zasady wniosek skarżącego złożony w dniu [...] marca 2020r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien skutkować przyznaniem pomocy począwszy od miesiąca złożenia wniosku. Stan taki nie mógł mieć jednak miejsca w okolicznościach przedmiotowej sprawy, bowiem na dzień złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania pomocy w żądanym zakresie, spowodowana ustalonym dla skarżącego prawem do zasiłku dla opiekuna.
S. R. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1094/20, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a.") zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię:
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieprawidłową jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są trafne.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny.
Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. trzeba uwzględniać, że z woli ustawodawcy sam tylko fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W takiej sytuacji (zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń) znajduje, bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń - wybrane - przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21).
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
W badanej sprawie skarżący wyboru dokonał we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a więc w marcu 2020 r., kiedy zwrócił się do organu I instancji nie tylko o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale również wniósł o uchylenie decyzji przyznającej mu zasiłek dla opiekuna.
Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów należało mieć na uwadze szczególne uwarunkowania prawne wywołane wyrokami Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07, z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 i ich skutki. Podkreślić należy, że w badanej sprawie mamy do czynienia ze - szczególną sytuacją - złożoną i proceduralnie dalece niestandardową. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nałożyło na organy administracji publicznej orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych, trudne zadanie interpretowania i stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób wymagający uwzględnienia ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości.
Jednocześnie TK zwrócił uwagę, że problemem konstytucyjny stanowi taki mechanizm, który ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego przerzuca na osobę ubiegającą się o zasiłek (pkt 5.2. uzasadnienia do wyroku TK z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07).
Dla rozwiązania zdefiniowanego powyżej problemu interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, należało tak posłużyć się dyrektywami wykładni, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie.
Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy, należy zaakcentować, że na podstawie art. 32 u.ś.r. organ I instancji miał możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Prawidłowo, Prezydent Miasta [...] z rozwiązania tego skorzystał. Podkreślić trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera rozwiązanie szczególne w stosunku do kodeksowych regulacji trybów nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych. W trybie art. 32 u.ś.r., właściwe organy mogą - bez zgody strony - zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych.
Dalej, trzeba wskazać, że w judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny. Za stanowiskiem tym opowiada się również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający, zastrzegając, że dotyczyć to może tylko sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok z 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 993/13, oraz z 08 lipca 2022 r. sygn. I OSK 1728/21). Decyzje te - co do zasady - mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną.
W następnej kolejności wskazać trzeba, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do - określonego stanu faktycznego - i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. zawiera wiele przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli jednak organ (jak ma to miejsce w badanej sprawie) na skutek wystąpienia "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", z urzędu, podjął działania w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., to zważywszy na opisane powyżej szczególne uwarunkowania prawne, skutek prawny wydanej na tej podstawie decyzji należy wiązać w czasie z zaistnieniem tych "innych okoliczności".
Skoro zatem S. R. dokonał wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. to w braku odmiennych zastrzeżeń, zawartych w decyzji wydanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., mającej służyć przecież urzeczywistnieniu dokonanego przez skarżącego wyboru, należało przyjąć, że decyzja ta wywołała skutki od chwili udokumentowania tego wyboru w aktach sprawy. W okolicznościach badanej sprawy, nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że uchylenie skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna nastąpiło w związku z wystąpieniem "innych okoliczności" mających wpływ na prawo do tego świadczenia. Sam Prezydent Miasta [...] uchylając decyzję o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna odwołał się do faktu dokonania przez skarżącego wyboru świadczenia korzystniejszego (choć błędnie wskazał datę jego dokonania wadliwie przyjmując, że wyboru dokonano w lipcu, a nie w marcu 2020 r.). Organ w tej sytuacji nie działał "za zgodą" skarżącego, ale w związku z zaistnieniem określonego stanu faktycznego, który ziścił się w marcu 2020 r. W treści decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., którą uchylono skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna nie wskazano, aby intencją organu było uchylenie skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna z inną datą niż ta z którą zaistniały przesłanki zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r.
W tej sytuacji - zważywszy na konkretne uwarunkowania prawne - wadliwie Kolegium decyzją z dnia [...] września 2020 r. za datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego S. R. przyjęło dzień [...] lipca 2020 r. W konsekwencji, wadliwie Kolegium w sposób dorozumiany (por: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1438/15 i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) odmówiło skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] marca do [...] lipca 2020 r. W tym miejscu wskazać trzeba, że jakkolwiek literalnie Kolegium nie odmówiło przyznania świadczenia za okres od [...] marca do [...] lipca 2020 r., to z uzasadnienia decyzji wynika jasno, że w ocenie Kolegium negatywna przesłanka (uprawnienie do zasiłku opiekuna) wygasła z dniem [...] lipca 2020 r. Należy zatem przyjąć, że w dorozumiany sposób Kolegium orzekło odmownie w odniesieniu do okresu od [...] marca do [...] lipca 2020 r.
Mając na uwadze, że Sąd I instancji, również doszedł do wniosku, iż przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego istniała aż do dnia uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. należało uznać za trafne. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób uwzględniający konieczność ochrony wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny wartości, posługując się dyrektywami wykładni tak, aby wykorzystać istniejące mechanizmy procedowania, w sposób który pozwoli te cele osiągnąć, usuwając jednocześnie proceduralne przeszkody w tym zakresie. Chodzi zatem o takie rozwiązanie procesowe, które zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.
Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września2020 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] lipca 2020 r. podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w celu uniknięcia sytuacji pobierania przez skarżącego za okres od [...] marca do [...] lipca 2020 r. równolegle dwóch świadczeń należy dokonać kompensaty świadczeń, to jest odstąpić od żądania od skarżącego zwrotu pobranego zasiłku dla opiekuna i wypłacić mu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy pełną wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobranego zasiłku dla opiekuna (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 2308/20).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).