Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1760/22 oddalił skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 września 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2022 r. I. S. (dalej "skarżąca"), wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. B. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 24 sierpnia 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe.
Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w decyzją z dnia 19 września 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W związku bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, zdaniem Kolegium, przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, albowiem nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium wskazało, że matka skarżącej jest osobą długotrwale chorą, leżącą, która nie jest w stanie samodzielnie wykonać jakichkolwiek czynności samoobsługowych.
Legitymuje się dodatkowo orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. W kwietniu 2021 r. doznała wylewu i z tego powodu ma niedowład lewej części ciała. Ponadto leczona jest reumatologicznie, kardiologicznie i okulistycznie. Kontakt z nią jest utrudniony, nie jest ona w stanie zakomunikować swoich potrzeb, dlatego wszelkie czynności takie jak karmienie, czy podawanie leków są prowadzone zgodnie z przygotowanym przez wnioskodawczynię harmonogramem. W karcie oceny stanu pacjenta sporządzonej według skali Barthel uzyskała 0 pkt. Skarżąca sprawując opiekę nad matką wykonuje takie czynności jak: przebieranie, zmiana pampersa, smarowanie przeciw odleżynom, inne czynności higieniczne, pomiar temperatury i ciśnienia podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, umawianie wizyt lekarskich, wyprowadzanie na spacer na wózku inwalidzkim. Oprócz tego skarżąca wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem i utrzymaniem domu.
Organ ustalił, że skarżąca ma szóstkę rodzeństwa jednak – jak podała – rodzeństwo z racji posiadania własnych rodzin, odrębnego zamieszkiwania, pracy zawodowej oraz własnych problemów zdrowotnych, nie jest w stanie zapewnić całodobowej opieki matce. Odnosząc się natomiast do historii zatrudnienia skarżącej organ wskazał, że jej ostatnie zatrudnienie miało miejsce w [...] w 2011 r. i w tym roku wróciła do Polski razem z córką, którą urodziła w 2010 r. W 2014 r. urodziła drugie dziecko, w związku z czym, jak wskazała, nie mogła podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad dziećmi oraz ojcem, który zmarł w 2015 r. W 2019 r. skarżąca urodziła trzecie dziecko i nie podejmowała zatrudnienia bo – jak podała - stan matki wymagał już całodobowej opieki.
Z uwagi na powyższe, organ stwierdził, że w sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub ich niepodejmowania, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki i faktu sprawowania opieki nad nią przez skarżącą stwierdzono, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą w ciągu ostatnich lat nie było spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad matką ale także opieką i wychowywaniem dzieci.
Ponadto wskazano, że oprócz skarżącej jej matka posiada jeszcze sześcioro dzieci, które w równym stopniu, co skarżąca obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. Zatem w ocenie organu rodzeństwo może wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny, a wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zawodowej i zdrowotnej rodzeństwa nie zwalniają ich z tego obowiązku.
Na powyższą decyzję, I. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1760/22 oddalił złożoną skargę. W uzasadnieniu, Sąd - przywołując treść art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. – uznał za trafne stanowisko Kolegium odnoszące się do niedopuszczalności oparcia decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 statuując, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zaistniała przesłanka w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Od 2011 r. - powrót skarżącej do Polski - nie była ona aktywna zawodowo, zajmowała się w tym czasie wychowaniem trójki dzieci urodzonych w latach 2010, 2014 i 2019. Sąd zaaprobował tym samym stanowisko organu odwoławczego, że powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą nie była wyłącznie potrzeba sprawowania opieki nad matką, ale także kwesta opieki nad dziećmi. Co do braku możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad matką Sąd wskazał, że skarżąca w ramach opieki nad matką wykonuje takie czynności jak: czynności higieniczne, przebieranie, zmiana pampersa, smarowanie przeciw odleżynom, pomiar temperatury i ciśnienia podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, aranżowanie wizyt lekarskich, czy wyprowadzanie na spacer na wózku inwalidzkim. Oprócz tego skarżąca wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem i utrzymaniem domu.
Sąd I instancji podniósł, że matka skarżącej jest osobą bardzo chorą (leżącą, częściowo sparaliżowaną, słabo komunikatywną) i z uwagi na liczne schorzenia wymaga stałej opieki. Mieszka razem ze skarżącą i jej rodziną. W ocenie Sądu, takie czynności, jak przygotowywanie posiłków i ich podanie, podanie leków, zakładanie pampersów, ubieranie, czy czynności higieniczne, jak myjcie, kąpiel, a tym bardziej czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego trudno uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i mają pod opieką starszych i z reguły schorowanych rodziców, a które wykonują przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy.
Sąd wspomniał również, że S. B. ma jeszcze oprócz skarżącej szóstkę dzieci. W ocenie Sądu, nie sposób zatem przyjąć, aby przy odpowiedniej organizacji opieki nad matką przez skarżącą i jej rodzeństwo lub zatrudnieniu opiekuna, skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia, chociażby na pół etatu. Nawet jeżeli przyjąć, że jeden z braci ma problemy z alkoholem, a z jedną z sióstr nie ma kontaktu, to nadal pozostaje czwórka rodzeństwa, a takie powody jak posiadanie własnej rodziny, czy aktywność zawodowa nie zwalnia z ciążącego na dzieciach obowiązku alimentacyjnego wobec matki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować bądź finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
- b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica – stwierdzenie zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga ustalenia wystąpienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, podczas gdy w sytuacji jeśli o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica - stwierdzenie zaistnienia związku przyczynowo skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga ustalenia wystąpienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, a pojęcie związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w żaden sposób nie odnosi się do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli nie występują obiektywne okoliczności uniemożliwiające pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.,
- c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne oddalenie skargi, podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym zaistniał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia i nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.- polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie rozpatrzyły we właściwy sposób materiału dowodowego, w tym:
- • błędnie ustaliły, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, gdyż zaistniał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, w tym zakres przedmiotowej opieki, uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia,
- • nie zweryfikowały możliwości majątkowych rodzeństwa skarżącej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ich niepełnosprawną matką lub istnienia obiektywnych przeszkód uniemożliwiających im sprawowanie osobiście opieki, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem i sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że rodzeństwo skarżącej nie ma możliwości sprawowania opieki nad matką bądź partycypowania w jej finansowaniu, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd a quo zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i oddalił skargę,
- b) art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1,2 i 3 k.p.a. – polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, a to, iż posiadanie przez skarżącą dzieci powoduje, że nie mogła ona nie podejmować zatrudnienia celem opieki nad matką, a gdyby skarżąca miała rzeczoną możliwość to podjęłaby ona stosowną inicjatywę dowodową celem wykazania, iż posiadanie przez skarżącą dzieci nie powoduje, że nie mogła ona nie podejmować zatrudnienia celem opieki nad matką, co mogłoby skutkować przyznaniem jej przedmiotowego świadczenia, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i wadliwym pozbawieniem skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia oraz nie dostrzeżeniem przez Sąd a quo zasadności uchylenia decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną w stopniu znacznym matkę w sytuacji, gdy istnieją inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki, tj. rodzeństwo skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że gdyby wolą ustawodawcy było warunkowanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od oceny czy pozostałe dzieci mogą finansować lub sprawować osobiście opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem to ustawodawca wykazałby to wprost w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a czego nie uczynił. Wskazano również, że brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska zarówno organów orzekających w sprawie jak i Sądu I instancji odnoszących się do niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w związku ze świadczoną opieką nawet w sytuacji, gdyby skarżąca nie posiadała dzieci.
Z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika bowiem, że możliwe jest łączenie przez matki posiadające dzieci w wieku około trzech lat sprawowania opieki nad nimi oraz jednoczesnego świadczenia pracy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż ocena niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji koncentrował się natomiast na ostatnich latach przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a nie na dacie jego złożenia. Wychowywanie przez skarżącą dzieci przed datą złożenia wniosku jest okolicznością irrelewantną w niniejszym postępowaniu.
Tym samym ocena organu o braku zaistnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżąca zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad jej matką jest przedwczesna i nie potwierdzona rzeczową analizą stanu rzeczy. Okoliczność, że skarżąca posiada 3-letnie dziecko nie jest okolicznością przesądzającą o braku istnienia przedmiotowego związku przyczynowo-skutkowego.
Skarga kasacyjna podnosi także, że matka skarżącej uzyskała 0 pkt z badania wg skali Barthela, co kwalifikuje ją do grupy IIl, a to od 0 do 20 pkt - stan pacjenta "bardzo ciężki". Co oczywiste osoba, która otrzymała w skali Barthel 0 punktów nie jest w stanie funkcjonować bez opieki innych osób, a organy obu instancji nie negują, że opiekę tą sprawuje skarżąca. Zakres niepełnosprawności matki skarżącej jest bardzo szeroki matka skarżącej wymaga ciągłego nadzoru i czuwania przy niej oraz uniemożliwia pozostawienie jej samej w domu, na czas hipotetycznego zatrudnienia skarżącej. Skarżąca pozostaje w ciągłej dyspozycji podopiecznej, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Uchybia jakimkolwiek normom, w tym prawnym oraz celowi ustanowienia przedmiotowego świadczenia teza, iż osoby o stanie zdrowia, jak matka skarżącej należy pozostawiać na co najmniej kilka godzin bez opieki, a w konsekwencji bez możliwości przebywania w warunkach higienicznych. Wręcz przeciwnie, gdyby skarżąca pozostawiała matkę samą na kilka godzin i wówczas doznałaby ona uszczerbku na zdrowiu to mogłaby być ona pociągnięta do odpowiedzialności, w tym karnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej w realiach sprawy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, jak i organów administracyjnych obu instancji, które przyjęły, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać trzeba, że przywołany przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Przy czym niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o którym mowa, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która jest opieką stałą lub długotrwałą. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia.
Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie więc wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 195/23).
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy wynika, że matka skarżącej (rocznik 1943) jest wdową, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 sierpnia 2019 r. nr [...], które zalicza ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na 25 czerwca 2019 r., zaś orzeczenie wydano na stałe. W orzeczeniu tym wskazano również, że matka skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z zaświadczenia lekarza chorób wewnętrznych z dnia 1 lipca 2022 r. wynika natomiast, że matka skarżącej jest po przebytym w 2021 r. krwiaku śródmózgowym prawej półkuli mózgu, choruje na miażdżycę uogólnioną z dwustronnymi ogniskami naczyniopochodnymi w mózgu, zwyrodnienia wielostawowe kręgosłupa w stopniu znacznym, przebyła w 2021 r. SARS-CoV-2 i od tego czasu jest osobą leżącą obłożnie chorą.
Wymaga również pełnej opieki i pielęgnacji zarówno w ciągu dnia jak i w nocy, jest karmiona, wymaga stosowania pieluchomajtek i cewników do pęcherza. Z zaświadczenia tego wynika również, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej i pełnej opieki za pomocą osób trzecich. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 13 lipca 2022 r. wynika ponadto, że matka skarżącej przebyła wylew i z tego powodu ma niedowład lewej strony ciała. Ponadto leczona jest reumatologicznie, kardiologicznie i okulistycznie. Kontakt z nią jest utrudniony, nie jest w stanie zakomunikować swoich potrzeb, dlatego wszelkie czynności prowadzone są zgodnie z przygotowanym przez skarżącą harmonogramem. Ustalono również, że ze względu na sytuację zawodową, rodzinną i zdrowotną inne dzieci matki skarżącej nie są w stanie zająć się nią. Z oświadczenia skarżącej z dnia 8 lipca 2022 r. wynika, że skarżąca nie pracuje, nie jest zarejestrowana w PUP oraz KRUS, nie posiada też świadczeń emerytalno-rentowych. Z oświadczenia z dnia 13 lipca 2022 r. wynika natomiast, że skarżąca, w związku ze sprawowaną opieką nad matką nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z całokształtu okoliczności sprawy wynika - wbrew ocenom dokonanym przez Sąd I instancji i organy obu instancji – że, matka skarżącej wymaga stałej, codziennej i długotrwałej opieki skarżącej. Jak wynika też z akt sprawy częstotliwość i charakter sprawowanych przez skarżącą czynności opiekuńczo-pielęgnacyjnych w kontekście stanu zdrowia matki jest nie do pogodzenia z podjęciem przez nią pracy zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skoro, jak wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 27 stycznia 2020 r. oraz orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 24 sierpnia 2019 r., matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga pomocy osób drugich, natomiast skarżąca (jej córka) sprawuje nad nią opiekę codziennie, w sposób ciągły i prawidłowy, przy tym w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności i jej stanu zdrowia, pozostając nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnej matki, to nietrafny jest wniosek o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad matką.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinno ulegać wątpliwości, że związek ten zachodzi, albowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowane jest koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się codziennie, w ciągu całego dnia, przez cały rok, również w święta i dni wolne od pracy. Nie sposób zgodzić się tym samym z ustaleniami Sądu I instancji, że opiekę tę można uznać za "typowe czynności dnia codziennego". Matka skarżącej jest bowiem osobą obłożnie chorą, leżącą, wymagającą karmienia, zmieniania pieluchomajtek i wszelkich innych czynności. Również, w ocenie pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy w dniu 13 lipca 2022 r. stan zdrowia matki skarżącej wymaga stałej i całodobowej opieki osoby drugiej.
W tych warunkach trudno zgodzić się ze stanowiskiem, iż skarżąca ma możliwość podjęcia pracy zawodowej, którą dałoby się pogodzić za sprawowaną opieką. Dlatego też, za trafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i niewłaściwą ocenę okoliczności sprawy oraz uznanie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem zatrudnienia.
Wskazać ponadto należy, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącej, innych osób obowiązanych do alimentacji i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, jeśli jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z tych osób – tej, która spełnia warunki wymagane art. 17 ust.1 u.ś.r. Podkreślić trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z takich osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki.
Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21).
W oparciu o powyższe, uznać należy, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy wydano wadliwe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Końcowo, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, 2 i 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji nie zapewniły stronie możliwości wykazania zakwestionowanej dopiero w decyzji odwoławczej okoliczności faktycznej, tj., iż posiadanie przez skarżącą dzieci powoduje, że nie mogła ona nie podejmować zatrudnienia celem opieki nad matką. Zauważyć należy, że zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2022 r. GOPS w [...] poinformował skarżącą o prawie do czynnego udziału w postępowaniu wskazując możliwość zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia co do przedmiotu sprawy w terminie 4 dni od daty otrzymania pisma. Poinformowano skarżącą również, że ma prawo do przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca na tę okoliczność przedłożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. oraz oświadczenia M. R., J. C. i G. J. o odmowie podjęcia przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką. W oparciu o powyższe brak jest możliwości zarzucenia organom uniemożliwienia skarżącej czynnego udziału w niniejszym postępowaniu.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., a także będzie również zobowiązany rozważyć zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów orzekających obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego