Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 429/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2021 r., nr SKO-4111/1723/2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18 listopada 2020 r., którą organ na podstawie art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej powoływana jako ustawa lub uśr), odmówił przyznania ww. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotny jest przepis art. 17 ust 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. [...] od 2010 r. pobiera rentę rodzinną po poprzednim małżonku. Obowiązujące orzecznictwo sądowe stanęło jednoznacznie na stanowisku, że opiekun może wybrać świadczenie pielęgnacyjne bądź świadczenie rentowe, do wysokości większego świadczenia.
Jednakże nie może otrzymywać obu jednocześnie w pełnej wysokości. Dlatego w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako korzystniejszego, przysługuje ono pomniejszone o wysokość otrzymywanej renty. W przedmiotowej sprawie, strona nie chcąc pogorszyć swojej sytuacji, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jest ono świadczeniem w niższej wysokości od otrzymywanej renty rodzinnej. Świadczenie pielęgnacyjne wynosi bowiem do 31 grudnia 2020 r. – 1830 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2021r. – 1971 zł miesięcznie. Natomiast w aktach sprawy znajduje się wyciąg z ZUS z dnia 20 marca 2020 r. wskazujący, że wysokość świadczenia Pani [...] do wypłaty wynosi 2197 zł miesięcznie. Organ odwoławczy nie kwestionuje w sprawie faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem. Jednak w sytuacji, gdy ustawowe przesłanki warunkujące możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały łącznie spełnione, to działając zgodnie z przepisami obowiązującego prawa organ I instancji zobligowany był do podjęcia decyzji odmownej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wywiodła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Zgodził się z wykładnią art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy dokonaną przez organ. Wskazał, że niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jak wskazano w sprawie, Skarżąca otrzymuje rentę rodzinną w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo zaniechania ustalenia czy pobierana przez skarżącą renta pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno–rentowym.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo zaniechania ustalenia czy pobierana przez skarżącą renta rodzinna dpozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno–rentowym.
Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem prawa ulokowanym w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Należy zauważyć, że w odniesieniu do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka – jako negatywnej przesłanki wkluczającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego – ustawodawca (normodawca) stwierdza w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, że dotyczy to jedynie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka "przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego". Tak więc, uszło uwadze Sądu I instancji, że ustalane we właściwym trybie prawo nie do każdej renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale tylko renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozumienie analizowanego przepisu prawa odnośnie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) ma również potwierdzenie w dokumentacji właściwego dla tej przesłanki procesu legislacyjnego, tj. w uzasadnieniu rządowego projektu z dnia 16 lutego 2011r. zmian do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów skierowanego do Marszałka Sejmu RP przez Prezesa Rady Ministrów, zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 14 października 2011 r. (Druk nr 3897, s. 6–7 uzasadnienia). Z projektu tego wynika, iż zamiarem projektodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających prawo do renty rodzinnej po zmarłym małżonku w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalnych po myśli art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako "uoeir z FUS").
Stosownie do art. 95 uoeir z FUS osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc – jak argumentował dalej projektodawca, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. przed projektowanymi zmianami), że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie przedmiotowej zmiany ma więc ujednolicić – jak argumentował projektodawca – sytuację prawną tych osób.
Przywołane wyżej uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej (Druk nr 3897, s. 6–7 uzasadnienia) nie wspomina o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65 (i nast.) uoeir z FUS, a więc w przepisie określającym przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej (przyznanej "samodzielnie", tj. bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno–rentowym), i nie definiującym sytuacji zbiegu prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, jak czyni to art. 95 uoeir z FUS.
Jednocześnie godzi się także uwypuklić, że renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana bez zbiegu, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie została wymieniona w katalogu "emerytur i rent" określonym w art. 3 pkt 5 uśr. Co dodatkowo potwierdza stanowisko, że przyznanie renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka bez zbiegu z innym świadczeniem emerytalno–rentowym nie jest przeszkodą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozumienie przepisu prawa materialnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr znalazło już także zastosowanie w treści orzeczeń niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych. Tytułem przykładu, trafnie stwierdza WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 15/19, że "(...) zastosowanie zatem przesłanki wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wymaga stwierdzenia nie tylko okoliczności, iż osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, ale także że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Żeby zatem nie przyznać osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne przedmiotowego świadczenia, koniecznym jest wystąpienie obu tych okoliczności łącznie, tj. zarówno okoliczności, iż dana osoba ma ustalone prawo renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka, jak też okoliczności, że prawo to zostało przyznane tej osobie w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. (...)", publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Na poparcie tego właściwego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska należy wskazać inne jeszcze orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, które urzeczywistniają powyższą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w kontekście prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 637/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 59/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1085/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 801/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 327/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2577/13,publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kultywowana w naszej tradycji prawnej paremia stanowi: lege non distinguente nec nostrum est distinguere – gdy prawo nie rozróżnia, nie naszą rzeczą jest rozróżniać. Tym samym skoro analizowana regulacja prawna (uśr) – w rozważanym zakresie wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne – jednak rozróżnia rentę rodziną z tytułu śmierci małżonka "samodzielną" ("bez zbiegu") oraz rentę rodzinną z tytułu śmierci małżonka przyznaną w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, to taki stan jurydyczny musi mieć właściwe odzwierciedlenie na etapie stosowania (wykonywania) prawa.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że renta rodzinna przyznawana jest z różnych tytułów (art. 65 i nast. uoeir z FUS), natomiast art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost stanowi, iż w przypadku ustalonego prawa do renty rodzinnej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę tylko wtedy, gdy jest to renta rodzinna z tytułu śmierci małżonka przyznana w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego. Stąd też ta kwestia powinna zostać jednoznacznie ustalona przez organ w podjętym ponownie w sprawie postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wskazaną przez Sąd odwoławczy wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 720 zł, tj. wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustalone na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).