Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 44/17 oddalił skargę Ł. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Z. [...] uznał Ł. M. za winnego popełnienia czynu stanowiącego występek z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego i wymierzył mu karę, m.in. orzekając zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 3 (trzech) lat z wyjątkiem pojazdów do których wymagana jest kategoria A prawa jazdy.
Pismem z dnia z [...] sierpnia 2016 r. Ł. M. zwrócił się do Starosty Z. z wnioskiem o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii A. Decyzją nr [...] z dnia 26 września 2016 r. Starosta Z, na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627) odmówił zwrotu prawa jazdy kategorii A. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Ł. M. zarzucając naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 12 ustawy o kierujących pojazdami, a następnie stwierdził, iż zakaz wynikający z tego przepisu dotyczy nie tylko wydania prawa jazdy, ale także wszystkich innych czynności organu, których skutkiem byłoby uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami w okresie i w zakresie wynikającym z sądowego zakazu prowadzenia pojazdów określonej kategorii. Kolegium zauważyło, iż wykładnia art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy mogła sprawiać pewne trudności, ale w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. doszło do jego doprecyzowania poprzez dodanie zapisu "przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii." Ustawodawca wyraźnie w obecnym brzmieniu przepisu wskazał, iż starosta jest zobligowany do niewydania prawa jazdy kategorii m.in. A,C,C+E w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B - odnosząc ten zakaz nie tylko do kierowców ubiegających się o prawo jazdy określonej kategorii (innej niż kategoria B) po raz pierwszy, ale także dotyczy kierowców posiadających już takie uprawnienia - przez wstrzymanie możliwości ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego, orzeczonego co do pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B. Prawodawca w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów.
Reprezentowany przez pełnomocnika, Ł. M. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzucił jej naruszenie:
- - art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego w związku z art. 6 K.p.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4, art. 104 i art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu,
- - art. 7 oraz art. 8 K.p.a. w związku z art. 10 Konstytucji RP a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Z. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji oraz orzeczenie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii A. Zdaniem skarżącego, orzeczenie sądu powszechnego i wskazany w nim zakres zakazu prowadzenia pojazdów stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do ich prowadzenia. Stąd też odmowa zwrotu prawa jazdy kategorii A jest decyzją wadliwą, sprzeczną z prawem i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd powszechny orzekając o zakazie prowadzenia pojazdów określa jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i to orzeczenie stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień w orzeczonym zakresie przez właściwy organ administracji, który nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu.
Na poparcie swego stanowiska odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych.
Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa materialnego, ani reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii AM,A1,A2,A,C1,C,D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Wg art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), przepis art. 12 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą ma zastosowanie do osób wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy.
Ustawa w tym zakresie weszła w życie w dniu 25 października 2014 r. Skarżący został skazany za czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., czyli przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w nowym brzmieniu ma do niego zastosowanie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że nowelizacja, zdaniem przeważającej linii orzeczniczej, w istocie nie zmieniła wymowy art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, a jedynie stanowiła swoiste doprecyzowanie brzmienia przepisu. Już w poprzednim stanie prawnym zwykle przyjmowano, że błędne byłoby takie interpretowanie art. 12 ust. 2 ustawy, które prowadziłoby do zniweczenia celu przepisu, jakim było (i jest obecnie) zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg. W tym miejscu, Sąd powołał się na treść wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14 oraz wyroku z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14 i wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 678/14.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafne są sformułowane w skardze zarzuty co do naruszenia przez organy art. 42 Kodeksu karnego. Organy nie rozszerzyły bowiem orzeczonej wyrokiem kary (środka karnego) za występek, bowiem nie leży to w ich właściwości, a jedynie, na podstawie norm prawa administracyjnego, zastosowały konstrukcję przewidzianą w ustawie o kierujących pojazdami, jako skutek orzeczenia przez sąd karny odpowiedniego zakazu. Organy nie naruszyły też art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Obecnym przedmiotem postępowania, zgodnie z treścią skargi, nie jest decyzja dot. uprawnień, lecz decyzja w przedmiocie odmowy wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym w wyroku zakazem, a tym samym niepozostająca w związku z przywołaną przez pełnomocnika normą. Czym innym jest posiadanie, bądź nieposiadanie uprawnień do prowadzenia pojazdów (bądź ich cofanie), a czym innym kwestia posiadania dokumentu prawa jazdy (por. uzupełniająco art. 94 §1 i 95 Kodeksu wykroczeń, które odnoszą się osobno do obu kwestii).
Ustawodawca ma prawo wiązać ze skazaniem karnym określone skutki i przepisy tego rodzaju mają zastosowanie nawet jeśli nie orzeczono w wyroku sądowym określonego zakazu. Przyjmuje się bowiem, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem za określone przestępstwa nie może np. wykonywać określonego zawodu, prowadzić określonej działalności gospodarczej (np. taksówkarze), zasiadać w organach spółek, ewentualnie np. prowadzić pojazdów mechanicznych. Nie jest to skutek wynikający bezpośrednio z orzeczenia sądowego, ale z ustawy, jako konsekwencja prawomocnego skazania. Nie ma tu mowy o rozszerzaniu zakresu orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, bądź o podważaniu jego orzeczenia. Obecne orzecznictwo sądów administracyjnych preferuje wskazaną powyżej interpretację przepisów art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Poglądy przeciwne, z powyższych względów, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, a zarzuty w zakresie naruszenia art. 42 § 2 Kodeksu karnego, art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego czy art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami należy uznać za nieuzasadnione.
Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Pełnomocnik adwokat K. J. wniósł w imieniu skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi z dnia 10 maja 2017 r.:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez jego błędne zastosowanie i odmówienie skarżącemu zwrotu prawa jazdy kat. A, podczas gdy przepis ten nie powinien zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie, a prawo jazdy wspomnianej kategorii winno zostać zwrócone;
- - art. 182 § 2 K.k.w. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 104 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez nie wydanie skarżącemu dokumentu prawa jazdy obejmującego kategorię, co do której nie orzeczono środka karnego wskazanego w art. 42 K.k. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt [...];
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż utrzymanie w mocy decyzji Starosty Z., która w istocie bezzasadnie odmawiała wykonania orzeczenia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2016 r. oraz stanowiła władcze rozstrzygnięcie sytuacji prawnej skarżącego wychodzące poza zakaz prowadzenia pojazdów ustanowiony przez sąd powszechny, a także poprzez wydanie decyzji wbrew słusznemu interesowi skarżącego, albowiem pomimo posiadania przez niego uprawnienia do prowadzenia pojazdów, dla których jest wymagana kategoria A organ uniemożliwia mu korzystanie z tego uprawnienia odmawiając zwrotu prawa jazdy tej kategorii;
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż została wydana decyzja podważająca zaufanie obywateli do państwa i jego organów, w tym do zasady trójpodziału władzy określonej w art. 10 Konstytucji RP, przez nie respektowanie orzeczeń władzy sądowniczej przez organy administracji publicznej;
- - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo iż bezzasadnie utrzymano w mocy decyzję Starosty Z. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji oraz orzeczenie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii A. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych graniach nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 627), który zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony przez jego błędne zastosowanie i odmówienie skarżącemu zwrotu prawa jazdy kat. A, podczas gdy przepis ten nie powinien zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie, a prawo jazdy wspomnianej kategorii winno zostać zwrócone.
Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] przez Sąd Rejonowy w Z. [...] wobec skarżącego zakazu z prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 3 (trzech) lat z wyjątkiem pojazdów do których wymagana jest kategoria A prawa jazdy.
Kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, uznał że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie o kierujących pojazdami (por. wyrok z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, a w konsekwencji i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca wyraźnie w obecnym brzmieniu przepisu wskazał, iż starosta jest zobligowany do niewydania prawa jazdy kategorii m.in. A w czasie trwania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie wszelkich innych kategorii prawa jazdy - odnosząc ten zakaz nie tylko do kierowców ubiegających się o prawo jazdy określonej kategorii (innej niż np. kategoria B) po raz pierwszy, ale także dotyczy to kierowców posiadających już takie uprawnienia - przez wstrzymanie możliwości ich wykonywania na czas trwania zakazu sądowego, orzeczonego co do pojazdów objętych prawem jazdy pozostałych kategorii. Odmienna interpretacja powoływanego przepisu doprowadziłaby do sytuacji, w której osoby nieposiadające w dacie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B prawa jazdy innej kategorii, nie mogłyby się ubiegać o wydanie prawa jazdy i kierować pojazdami np. kategorii A, C, D, gdy tymczasem osoby posiadające już takie uprawnienia w dacie orzeczonego zakazu mogłyby je swobodnie wykonywać.
Oznaczałoby to nierówne traktowanie sprawców, wobec których orzeczono sądownie taki sam zakaz, ale – co najważniejsze – byłoby to sprzeczne z celem przyjętych rozwiązań prawnych, jakim jest niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem, zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji.
Zarówno przy interpretacji, jak i zastosowaniu w sprawie wymienionych przepisów należało mieć na względzie, że przepisy i zasady ruchu drogowego odznaczają się rygoryzmem służącym przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że błędne byłoby takie interpretowanie art. 12 ust. 2 ww. ustawy, które prowadziłoby do zniweczenia celu przepisu, jakim było (i jest obecnie) zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom dróg.
Konsekwencją takiego rozumienia omawianego przepisu jest okoliczność, że prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy o kategorii objętych zakazem, ale także prawa jazdy tej kategorii o której zwrot się ubiegał, czyli kategorii A. W świetle powyższych uwag, należy stwierdzić, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów, a w związku z tym nie mogą odnieść zamierzonego skutku również pozostałe zarzuty skarżącego kasacyjnie, które zostały z powyższym zarzutem powiązane. W szczególności nie można mówić o naruszeniu art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, ponieważ przedmiotem postępowania nie jest kwestia uprawnień, lecz odmowa wydania (zwrotu) dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii nieobjętych orzeczonym w wyroku zakazem, a tym samym niepozostająca w związku z istota sporu.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.