Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2365/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 214/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. P.ej i W. P.ego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2010 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta [..]decyzją z dnia 7 lutego 2008 r. nr [..], ustalił lokalizację inwestycji "przebudowa drogi gminnej w miejscowości [..], ul. [..]" oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pod w/w inwestycję celu publicznego przeznaczono niezabudowaną nieruchomość, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka numer [..]/2 o powierzchni 0.0643 ha, położoną w obrębie [..], gmina [..] (wydzieloną z działki oznaczonej numerem [..]), stanowiącą własność L. i W. P.ch. Powyższa decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna w dniu 4 marca 2008 r. Wobec tego, zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późń. zm.) wyżej opisana nieruchomość, stanowiąca działkę numer [..]/2, stała się z mocy prawa własnością Gminy [..] z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a w/w ustawy.

Organ I instancji pismem z dnia 23 lipca 2009 r. nr G.7222-2/08/09 powiadomił strony o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Na oględzinach nieruchomości nie stawili się L. i W. P. (pismo dwukrotnego awizowane w dniach 27 lipca 2009 r. i 3 sierpnia 2009 r.). Z oględzin nieruchomości został sporządzony protokół. W celu ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy B.Ł sporządził w dniu 7 września 2009 r. operat szacunkowy, określający wartość rynkową wyżej opisanej nieruchomości na kwotę:56.585 zł.

Pismem z dnia 8 września 2009 r. Starosta [..]zawiadomił strony, że został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określający wartość rynkową w/w nieruchomości na kwotę 56585.00 zł. W piśmie tym organ pouczył strony, że stosownie do art. 10 K.p.a. mogą zapoznać się z zebranymi dowodami i materiałami oraz wypowiedzieć się co do zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. W terminie określonym w zawiadomieniu do Starosty [..]nie wpłynęły żadne uwagi ani wnioski, dotyczące wykonanego operatu szacunkowego. Pismem z dnia 25 września 2009 r. Starosta [..]wezwał strony postępowania na rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 29 października 2009r. W rozprawie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Na rozprawie L. P. poinformowała, że w terminie do dnia 12 listopada 2009 r. wypowie się co do akt sprawy oraz sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego.

Dnia 12 listopada 2009 r. do Starosty [..]wpłynęło pismo L. i W. P.ch w którym wnieśli uwagi co do sporządzonego operatu szacunkowego, określającego wysokość odszkodowania za działkę oznaczoną numerem [..]/2, zajętą pod ulicę. W dniu 27 listopada 2009 r. do Starosty [..]wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. małż. P.ch, dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego.

Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. Starosta [..]wezwał strony postępowania na kolejną rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu 21 grudnia 2009 r.. W rozprawie uczestniczyły wszystkie strony postępowania. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy zobowiązał się wykonać korektę wyceny w terminie do dnia 29 stycznia 2010 r. Dnia 1 lutego 2010 r. do Starostwa Powiatowego w [..]wpłynął operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r., wykonany zgodnie z ustaleniami zawartymi na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 21 grudnia 2009 r., określający wartość rynkową wyżej opisanej nieruchomości na kwotę 63.400.00 zł. Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z wykonanym operatem szacunkowym. W dniu 17 lutego 2010 r. do Starosty [..]wpłynęło kolejne pismo L. i W. P.ch, w którym wnieśli uwagi i żądania do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2010 r., określającego wartość odszkodowania. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. Starosta [..]zwrócił się z prośbą do rzeczoznawcy majątkowego B.Ł z prośbą o ustosunkowanie się do wniesionych uwag skarżących, zawartych w w/w piśmie.

W dniu 1 marca 2010 r. do Starosty [..]wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. P.ch podtrzymując jednocześnie ustaloną w operacie wysokość odszkodowania.

Pismem z dnia 1 marca 2010 r. numer jak wyżej Starosta [..]wezwał strony postępowania na kolejną rozprawę administracyjną w dniu 15 marca 2010 r. Dnia 11 marca 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo L. i W. P.ch w sprawie wyznaczenia innego terminu rozprawy administracyjnej ze względu na hospitalizację P. W. P.ego. Na rozprawę w dniu 15 marca 2010 r. nie stawiła się L. P. oraz przedstawiciel Urzędu Gminy [..]. Organ I instancji, wyznaczył kolejny termin rozprawy administracyjnej na dzień 28 kwietnia 2010 r. z informacją, że strona może działać przez pełnomocnika. Dnia 28 kwietnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo L. i W. P.ch w sprawie wyznaczenia innego terminu rozprawy administracyjnej z powodu zwolnienia lekarskiego W. P.ego. Na rozprawę administracyjną, z której został sporządzony protokół, stawił się rzeczoznawca majątkowy oraz przedstawiciel Urzędu Gminy [..]. Na rozprawę nie stawiła się L. P. (dostarczona w dniu 28 kwietnia 2010 r. kopia zwolnienia lekarskiego dotyczyła W. P.ego).

Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. nr [..], Starosta [..] w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010 r. ustalił odszkodowanie na rzecz L. i W. małżonków P.ch w kwocie 63. 400.00 zł za w/w działkę numer [..]/2 o powierzchni 0.0634 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli L. i W. P., kwestionując naruszenie procedury w postępowaniu odszkodowawczym poprzez nie zapewnienie czynnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego jak również kwestionując sposób oszacowania nieruchomości i ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości, a tym samym wysokość przyznanego odszkodowania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. nr [..] po rozpatrzeniu odwołania L. i W. P.ch od decyzji Starosty [..]ego z dnia 18 maja 2010 r. –utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że zarzuty odwołania L. i W. P.ch dotyczące operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B.Ł. w dniu 27 stycznia 2010 r. nie zasługują na uwzględnienie. Jak również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące nie zapewnienia im czynnego udziału w oględzinach nieruchomości i w rozprawie administracyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji umożliwił L. i W. P.m zapoznanie się z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 27 stycznia 2010 r.

W dniu 17 lutego 2010 r. do Starosty [..]ego wpłynęło pismo L. i W. P.ch, w którym wnieśli uwagi i żądania do sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 27 stycznia 2010 r. W dniu 1 marca 2010 r. do Starosty [..]ego wpłynęło pismo rzeczoznawcy majątkowego, w którym ustosunkował się do uwag L. i W. P.ch podtrzymując jednocześnie ustaloną w operacie wysokość odszkodowania.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zdaniem organu odwoławczego zarzut L. i W. P.ch, że decyzja Starosty [..]ego z dnia 18 maja 2010 r. została wydana w sposób uniemożliwiający skarżącym wszczęcie procedury dokonania przez nich oceny operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość gruntową, przeznaczoną pod drogę gminną przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne.

Organ odwoławczy podniósł, że w operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości gruntowej jako prawa własności w celu ustalenia ceny odszkodowania na rzecz byłych właścicieli gruntów przejętych z mocy prawa na podstawie art. 18 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) - tzw. specustawa. Wycenę nieruchomości wykonano z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi oraz rynek prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę z gminy [..] i gmin ościennych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji na podstawie aktów notarialnych udostępnionych w Starostwie Powiatowym w [..].

Z analizy tej wynika, że rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe jest słabo rozwinięty ze względu na liczbę zawartych transakcji na lokalnym rynku i rynkach równoległych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ze względu na małą ilość transakcji dla zastosowania podejścia porównawczego, rzeczoznawca majątkowy - odstąpił od oszacowania przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późń. zm.), zgodnie z którym przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na to, że na obszarze analizowanym brak było wystarczającej ilości transakcji porównywalnych, dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, zgodnie z prawem, dopuszczalne było przejście przez rzeczoznawcę majątkowego do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego.

Oceniając operat szacunkowy organ odwoławczy uznał, że określona w nim wartość nieruchomości została ustalona w sposób wymagany przez prawo materialne. Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstawy prawnej i uwarunkowań dokonywanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. przedstawione zostały wszystkie elementy wymagane w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 listopada 2010 r. nr [..]do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L. i W. P..

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucali obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, w szczególności:

1. - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i wydanie decyzji w oparciu o opinie biegłego Łopatki, które są formalnie i merytorycznie wadliwe,
2. - art. 10 ust. 1 k.p.a w zw. z art. 79 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania bez umożliwienia czynnego udziału stronie zainteresowanej oraz nieumożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego, wadliwe zebranego i ocenionego, art. 11 k.p.a w zw. art. 107 § 1 k. p. a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia przez organ I instancji i brak w nim rozważań prawnych w zakresie wydawanej decyzji, co miało wpływ na treść i zakres odwołania, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wytycznych Wojewody Mazowieckiego, który poprzednią decyzję uchylił.

Skarżący wnosili o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w operacie szacunkowym z dnia 27 stycznia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości gruntowej jako prawa własności w celu ustalenia ceny odszkodowania na rzecz byłych właścicieli gruntów przejętych z mocy prawa na podstawie art. 18 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721) - tzw. specustawa.

Organ wydał decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej ugn). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z kolei w myśl z art. 154 ust. 1 wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zależności od celu wyceny, określają przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 5 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich cen dopuszczalne jest dopiero określenie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne w sposób uregulowany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował się do reguł wyceny nieruchomości określonych w cytowanym § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Wynika bowiem z treści operatu, że zostały poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia, iż na rynku lokalnym nie wystąpiły transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne w związku z tym nie było możliwe zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca zastosował – zgodnie z § 4 rozporządzenia, podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową, położonych na terenie gminy [..] objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009. Jak wynika z analizy sporządzonego operatu szacunkowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji i po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 nieruchomości ustalono na poziomie 100 zł.

Sąd I instancji stwierdził, że zastosowane przez biegłego, metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Jak już to wskazano powyżej, to wyłącznie rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metodzie szacowania nieruchomości. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Ponadto Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego jaka składa się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organ jak i Sąd może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Natomiast stawiany przez skarżących w uzasadnieniu skargi zarzut, iż operat szacunkowy zawiera istotne błędy merytoryczne odnosi się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mógł być oceniany przez organy w trybie art. 80 kpa jak również przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 10 kpa. Skarżący mieli możliwość składania wniosków dowodowych oraz wniesienia uwag do operatu szacunkowego z czego skorzystali. Rzeczoznawca majątkowy w obszernym piśmie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich przedstawionych przez skarżących zarzutów. Skarżący nie wykazali jakich konkretnych czynności procesowych nie mogli dokonać z uwagi na zarzucane uchybienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia nart. 7 kpa Sąd stwierdził, że jest nie zasadny. Zdaniem skarżących nie wyjaśnienie stanu faktycznego polega na ustaleniu odszkodowania przez organy w oparciu o operat rzeczoznawcy majątkowego Łopatki, który jest formalnie i merytorycznie wadliwy. Natomiast zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego uznając, że nie jest wadliwie sporządzony. Prawidłowo organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji pominął uzasadnienie prawne swojej decyzji, jednakże co do istoty decyzja jest prawidłowa. Uchybienie to zostało konwalidowane przez organ II instancji i pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. P. i W. P., zaskarżając go w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 84 k.p.a., poprzez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków logicznie niepoprawnych i niezgodnych z doświadczeniem życiowym i w konsekwencji przyjęcie, że zakwestionowany operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego,

2) art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a przez oddalenie skargi, pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji innych zarzutów skarżących podniesionych w skardze.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, w sytuacji gdy przepisy rozrządzenia określają zasady wyboru transakcji porównawczych;

2) § 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak przyjęcia, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy;

3) § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy do wybory transakcji pochodzących z rynku regionalnego, krajowego;

4) § 36 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie w konsekwencji, że brak było możliwości zastosowania § 36 ust, 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania został prawidłowo sporządzony tj zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Nie sposób także podzielić stanowiska, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe zastosowanie paragrafu 36 ust.1 rozporządzenia. Przepisy paragrafu 36 ust. 1 rozporządzenia nie stanowią ograniczeń w odnoszeniu się jedynie do cen z rynku lokalnego. Przy sporządzeniu operatu szacunkowego biegły rzeczoznawca dokonując wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania winien uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym.

Sąd nie zastosował przepisów paragrafu 26 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z przepisami paragrafu 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W myśl paragrafu 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 84 Kpa oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest: przepisu § 36 ust. 1 i ust. 2, § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 154 ust. 1 i ust. 2, a także art. 155 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię.

W istocie wszystkie zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna zmierzają do podważenia przyjętej przez rzeczoznawcę metody oszacowania nieruchomości (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem skarżących podstawę operatu powinien stanowić § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z jego § 26, zaś biegły do oszacowania nieruchomości powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane za podobne nieruchomości na rynku regionalnym albo krajowym.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych

W świetle cytowanego przepisu oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy elementami mającymi wpływ na zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia, metody i techniki wyceny są m.in. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w razie jego braku przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że elementem istotnym przy ustalaniu "nieruchomości podobnej" jest położenie nieruchomości. Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie przyjął, że ogranicza to zakres porównania do nieruchomości położonych na rynku lokalnym. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 26 ust. 1 i 3 i § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, iż sprowadza się on do wyjaśnienia, czy w sprawie określenia wartości rynkowej nieruchomości określonych w § 36 rozporządzenia znajduje zastosowanie § 26 tego rozporządzenia. Analiza zakresu przedmiotowego obu tych przepisów wskazuje, że jest on odmienny. Przepis § 36 dotyczy bowiem gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, zaś przepis § 26 dotyczy nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne są "nieruchomościami, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym". Natomiast przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, iż wyłącza on zastosowanie w przypadku takich nieruchomości § 26 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, nie ma zastosowania przepis § 26 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (vide np. wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10, LEX Nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX Nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272).

W tego rodzaju postępowaniu mają bowiem zastosowanie przepisy § 36 powołanego wyżej rozporządzenia. W myśl ust. 1 tego paragrafu (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów rzeczoznawca powinien określić zgodnie z treścią § 36 ust. 2 (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy wartość nieruchomości prawidłowo określił w oparciu o § 36 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że operat szacunkowy z dnia 27 stycznia 2010r. jest trzecim operatem w sprawie i został sporządzony w uwzględnieniu wniosku byłych właścicieli nieruchomości zgłoszonych na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 grudnia 2009r. Z operatu wynika, że rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe jest na obszarze gminy [..] bardzo ubogi. W ciągu 2 lat poprzedzających wycenę na rynku lokalnym zawarto niewiele transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Zdaniem rzeczoznawcy ilość transakcji uniemożliwiała zastosowanie do oszacowania przedmiotowej nieruchomości podejścia porównawczego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 84 K.p.a. w zakresie w jakim zakwestionował on operat szacunkowy i brak dokonania przez organy oceny jego zgodności zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.