Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2374/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 998/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. oddalił skargę; II. przyznał radcy prawnemu J.A. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] i E.R. od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] grudnia 2015 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.), w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w pobliżu ul. [...], oznaczonej dawniej jako działki nr [...] i [...], a wchodzącej obecnie w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) uchylił decyzję z [...] grudnia 2015 r. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], o powierzchni 0,0980 ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w [...] w pobliżu ul. [...] (pkt I oraz od pkt IV do pkt XI sentencji decyzji Starosty); w tym zakresie odmówił zwrotu opisanej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta opisaną decyzją orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego części nieruchomości wywłaszczonej oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0980 ha. Rozstrzygając o zwrocie organ powołał się na ustalenia: planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "A", zatwierdzonego decyzją z [...] października 1980 r. znak [...]; planu realizacyjnego szczegółowego zagospodarowania terenu osiedla "A" zadanie II, III a, III b, zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1983 r. znak [...] i nieopatrzonej klauzulą zatwierdzenia kopii planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu osiedla "A". Jak stwierdził Starosta, w każdym z tych dokumentów planistycznych obszar aktualnej działki nr [...] położony był w linii intensywnej zabudowy.

Działka ta miała stanowić część terenu wyodrębnionego funkcjonalnie przez otoczenie ciągami pieszymi i przeznaczonego pod realizację określonego zamierzenia. Na rysunku planu zatwierdzonego w 1980 r. teren położony w obszarze aktualnej działki nr [...], przeznaczony był pod dojazd wraz z miejscami parkingowymi, a także pod aleję pieszą. Cześć nieruchomości planowano pozostawić w stanie wolnym od zabudowy, jednak z rysunku planu wynika, że teren ten miał stanowić infrastrukturę obiektu oznaczonego na planie numerem porządkowym [...] i planowanych w jego najbliższym sąsiedztwie dwu budynków jednokondygnacyjnych. Planowana zabudowa nie powstała, wobec czego – w ocenie Starosty – istniejący na nieruchomości teren wolny od zabudowy nie może być uznany za infrastrukturę obiektu, który nie został zrealizowany. Według rysunku planu szczegółowego zatwierdzonego dnia [...] marca 1983 r. omawiany teren miał zostać zagospodarowany pod dojazd z miejscami parkingowymi oraz pod budowę klubu osiedlowego.

W wyodrębnionym funkcjonalnie obszarze, którego część stanowi wywłaszczona nieruchomość, miały powstać również przychodnia rejonowa i apteka. Identyczne ustalenia zawiera przekazany rysunek ogólnego planu zagospodarowania, na którym brak jest klauzuli zatwierdzającej. Mając na względzie ustalenia dokonane podczas oględzin, w trakcie których stwierdzono, że część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca projektowanej działce nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą i założenia opisanych wyżej planów, w których teren ten przeznaczony był pod zabudowę, Starosta w punkcie I sentencji decyzji orzekł o zwrocie działki projektowanej nr [...] jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Starosta odmówił jednocześnie zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji numerami: [...] i [...], jako zajętych pod infrastrukturę osiedlową (asfaltowa uliczka, miejsca parkingowe) niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla.

Odmawiając zwrotu działek nr [...] i [...] zajętych pod parking i zieleń, w ramach osiedla "B", Starosta przytoczył wiążącą organy w niniejszej sprawie ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Lublinie z 8 stycznia 2013 r. II SA/Lu 623/12 (dalej wyrok II SA/Lu 623/12; pkt II sentencji).

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podkreślił, że nieprawidłowo Starosta orzekł o zwrocie na rzecz skarżącego działki o projektowanym nr [...] i powierzchni 0,0980 ha, z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego "A". Rozstrzygnięcie to zostało wadliwie wydane w oparciu o dokumenty planistyczne, powstałe już po dacie wywłaszczenia - [...] czerwca 1980 r. Wojewoda stwierdził, że mając na uwadze dokumenty planistyczne istniejące w dacie wywłaszczenia i stan zagospodarowania wskazanej działki, uznać należy, że cel ten został zrealizowany, co uzasadnia odmowę zwrotu tej działki na rzecz skarżącego. Wojewoda podzielił w całości stanowisko organu I instancji, w części decyzji Starosty zakwestionowanej w odwołaniu skarżącego, dotyczącej odmowy zwrotu na jego rzecz działek oznaczonych w dokumentacji numerami: [...] i [...], jako zajętych pod infrastrukturę osiedlową (asfaltowa uliczka, miejsca parkingowe) niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla oraz działek nr [...] i [...], zagospodarowanych jako parking oraz tereny zielone.

W skardze E.R. (dalej skarżący) wniósł o uchylenie decyzji z [...] lipca 2016 r., zarzucając naruszenie:

1. - art. 32 Konstytucji, przez dyskryminację skarżącego polegającą na odmowie zwrotu opisanych wyżej działek, w sytuacji, gdy sąsiadujące z nimi działki nr: [...],[...] i [...] zwrócono byłym właścicielom;
2. - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej ppsa), przez pominięcie wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 3 października 2007 r. II SA/Lu 408/07 (dalej wyrok II SA/Lu 408/07);
3. - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej ugn), przez błędne uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot wspomnianej nieruchomości na jego rzecz;
4. - art. 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej kpa), przez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że jeśli opisana nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "A", to zrealizowanie na niej infrastruktury innego osiedla mieszkaniowego o nazwie "B", świadczy o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Do takiego wniosku prowadzi również to, że na działce nr [...] znajduje się ogólnodostępna zatoka parkingowa, co do której brak jest w aktach pozwolenia na budowę. Działki nr [...] i [...] stanowią tereny zielone, porośnięte są trawą i chwastami, co wyklucza realizację celu wywłaszczenia. W ocenie strony, rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] nastąpiło po upływie 7-letniego terminu od daty uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W załączniku do protokołu rozprawy z 12 kwietnia 2017 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego, uzupełniając skargę, zarzucił dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - art. 7, 12 § 1 i art. 107 § 1 kpa, przez brak rozstrzygnięcia co do prawidłowości zakwestionowanej przez skarżącego części decyzji pierwszej instancji - orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości, zawartego w punkcie II sentencji tej decyzji;
2. - art. 80 kpa i art. 136 ust. 1 i 2 ugn, przez wadliwe stwierdzenie, że istniejąca na wywłaszczonej nieruchomości infrastruktura - parking oraz tereny zielone świadczą o realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, którą była budowa osiedla mieszkaniowego "A", w sytuacji, gdy brak jest dowodów na to, że inwestorem budowy wspomnianego parkingu była Spółdzielnia Mieszkaniowa "C" w [...], zaś opisane tereny zielone tworzy zaniedbany trawnik, którego stan świadczy o tym, że nie został urządzony w sposób uporządkowany, a organ nie wyjaśnił, jakie było projektowane przeznaczenie dawnej działki nr [...], zajętej pod zieleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem II SA/Lu 998/16 na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił; o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r., poz. 1805) w związku z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie.

Wojewódzki Sądu Administracyjny w Lublinie wyrokiem z "12 maja 2016" [winno być "8 stycznia 2013"] r. II SA/Lu "310/16" [winno być "623/12"], uwzględniając skargę Gminy [...], uchylił wydaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. znak [...] i decyzję Starosty [...] z [...] marca 2010 r. znak [...], orzekające o zwrocie na rzecz skarżącego nieruchomości działek [...] o powierzchni 0,0981 ha, [...] (części aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,0896 ha i [...] (części aktualnej działki [...]) o powierzchni 0,0103 ha.

W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organów, sam fakt zagospodarowania działek oznaczonych nr [...] i [...] w ramach osiedla mieszkaniowego "B" zamiast osiedla "A", którego budowę wskazano w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1980 r. jako cel wywłaszczenia, nie oznacza ich zbędność na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także całą infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom.

Przyjęcie takiego założenia możliwe jest jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego. Sąd wskazał, że zarówno "A", jak i "B", są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących, a zatem skoro – według ustaleń organów – na działkach [...] i [...] wybudowano parking i zlokalizowano tereny zielone, to obiekty te "bez względu na to, na jakim osiedlu zostały wybudowane, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję". Jako niezasadne Sąd ocenił stanowisko organów dotyczące zwrotu działki oznaczonej nr [...], stanowiącej część pierwotnej działki nr [...]. Przyjmując założenie, że elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest także zieleń, Sąd uznał, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości obowiązane są do dołożenia wszelkiej staranności dla poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń prowadzących do wniosku o jej zbędności.

Zdaniem Sądu, nie można wykluczyć, że już w dacie tworzenia planu realizacyjnego teren ten został przeznaczony właśnie pod zieleń. Niezależnie od tego, jak podkreślił Sąd, pozostawienie nieruchomości w stanie zaniedbanym nie może uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ugn. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do nieracjonalnego stwierdzenia, że każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego oraz zaniedbany, należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, co świadczyłoby o jego zbędności na cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, poglądu tego, biorąc pod uwagę charakter osiedla mieszkaniowego, nie można podzielić. Ocena zbędności, jak wskazał Sąd, winna mieć miejsce na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, tym bardziej, że wnioski płynące z analizy planu realizacyjnego nie są jednoznaczne.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 998/13 (dalej wyrok I OSK 998/13), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E.R. od wyroku WSA w Lublinie z 8 stycznia 2013 r. II SA/Lu 623/12.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA jako niezasadny ocenił zarzut skarżącego dotyczący "obrazy przez Sąd I instancji art. 153 ppsa przez zmianę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 408/07". Uzasadniając ten zarzut skarżący, jak wskazał NSA, "podniósł, że we wcześniejszym wyroku Sąd zauważył braki w ustaleniach odnośnie wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, w tym, kiedy i przez kogo znajdujący się na działkach [...] i [...] parking został zrealizowany i czy na podstawie zezwolenia.

Sąd przypomniał, że w świetle przepisów ugn, organ obowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej oraz że ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej musi być ściśle interpretowana, stosownie do treści art. 137 ugn. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przestawił ocenę prawną zastosowania przez organ art. 137 ugn "diametralnie" inną od oceny przedstawionej w wyroku z dnia 3 października 2007 r. Wskazuje na to przyjęcie, iż cel wywłaszczenia jest zrealizowany nawet w sytuacji, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach realizowane jest inne osiedle mieszkaniowe od tego, o jakim mowa w decyzji o wywłaszczeniu".

NSA uznając ten zarzut za bezzasadny, w wyroku I OSK 998/13 podkreślił, że w WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 623/12, "nie wypowiedział się sprzecznie z poglądami wyrażonymi w wyroku z dnia 3 października 2007 r. Przede wszystkim,..., Sąd w poprzednim wyroku, podzielając stanowisko organu odwoławczego, wskazywał na braki postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności faktycznych sprawy, prowadzonego przez organ I instancji. W kwestiach materialnoprawnych natomiast Sąd wyraził pogląd co do konieczności precyzyjnego ustalenia przez organ zobowiązany celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd w kontrolowanym przez NSA wyroku niesprzecznie wobec wcześniejszej oceny sądowej wypowiedział się odnośnie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, zwracając uwagę na te kwestie, które ujawniły się w tym właśnie, tj. ponownie prowadzonym postępowaniu, a także powtórzył stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 3 października 2007 r. co do konieczności precyzyjnego ustalenia przez organ celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej, aby następnie ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z art. 137 ugn.

Istotne przy tym jest, że Sąd w kontrolowanym przez NSA orzeczeniu nie poprzestał na przypomnieniu o potrzebie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia (jak w poprzednim wyroku), ale odniósł tę zasadę do okoliczności niniejszej sprawy, omawiając cel wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1980 r. w świetle przesłanki zbędności nieruchomości. Wobec powyższego, nie może być mowy o sprzecznej ocenie WSA wyrażonej w wyroku z 8 stycznia 2013 r. z oceną sformułowaną w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie. Potwierdzeniem tego są poszczególne poglądy, wyrażone w niniejszej sprawie po raz pierwszy w kontrolowanym wyroku. Opierają się one na ugruntowanym orzecznictwie sądów, w tym Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Mianowicie, Sąd I instancji wskazywał na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji".

Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiany lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie: budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. NSA stwierdza, że takich wywodów, prowadzonych w oparciu o poglądy judykatury, w nawiązaniu do okoliczności niniejszej sprawy, nie ma w wyroku z dnia 3 października 2007 r."

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia, przez pominięcie wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, zawartych w wyroku II SA/Lu 408/07, są niezasadne. W świetle wiążącego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w powołanym wyroku, oczywiste jest, że wskazania WSA w Lublinie, zawarte w wyroku II SA/Lu 623/12, stanowiły w istocie "uzupełnienie" wywodów wyrażonych w wyroku tego Sądu II SA/Lu 408/07. Z tego względu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku II SA/Lu 623/12, mają kluczowe znaczenie dla oceny zachowania przez organy administracji obowiązku określonego w art. 153 ppsa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, na ocenę zbędności na cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "A" w [...], działek, objętych wnioskiem skarżącego o zwrot, nie ma wpływu to, że zrealizowana na nich została infrastruktura osiedla mieszkaniowego "B".

Niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące elementów infrastruktury osiedlowej, znajdującej się na działkach nr [...] i [...]. Oczywiste jest, jak wskazał WSA w Lublinie w opisanym wyroku, a czego nie zakwestionował NSA, że w związku z tym, że na działkach tych wybudowano parking i zlokalizowano tereny zielone, to obiekty te stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego "B", zwłaszcza, że jak wskazał WSA w Lublinie "w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa <> informowała, że te elementy infrastruktury zostały wybudowane ze środków członków Spółdzielni i są niezbędne dla funkcjonowania m.in. budynków przy ulicy [...] i [...], których budowę zakończono w grudniu 1986 r. i czerwcu 1987 r., [a] organy [ani skarżący] nie przedstawili dowodów pozwalających na stwierdzenie, że zarówno parking, jak i trawnik z nasadzeniami zostały wykonane przez inne podmioty, niż Spółdzielnia, co pozwalałoby na wykluczenie ich niezbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu".

Sąd stwierdził, że pozostawienie nieruchomości w stanie zaniedbanym nie może uzasadniać uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ugn. Poza argumentacją wyżej podniesioną należy zauważyć, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, to jest zagospodarowaniu wspomnianej części nieruchomości jako "zieleni osiedlowej", nie można mówić wyłącznie wówczas, gdy dokonane na niej nasadzenia oraz stan zagospodarowania dają podstawę do wysokiej oceny poziomu stanu estetycznego utrzymania nieruchomości. W świetle doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości, że zagospodarowanie terenów zielonych różni się intensywnością, będącą pochodną tego, jak wielką wagę przywiązuje się do walorów estetycznych danego terenu.

W ocenie Sądu, skoro zieleń osiedlowa ma do spełnienia – poza funkcją wypoczynkową – także funkcję izolacyjną i plastyczną, to w żadnej mierze nie wiąże się to z obowiązkiem intensywnego zagospodarowania tej przestrzeni, a ostateczny zakres zagospodarowania jest pochodną wielu czynników, zarówno ekonomicznych, jak i społecznych.

Nie budzi wątpliwości, że Wojewoda prawidłowo, zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wskazanej nieruchomości. Wojewoda obszernie i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkie istotne kwestie w tym zakresie. Niewątpliwie, mając na uwadze przywołane przez organ poglądy orzecznictwa, w tym wyrok NSA z 18.12.2014 r. I OSK 1417/13, podkreślić należy, że aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w porównaniu z rysunkiem planu szczegółowego, pozwala na stwierdzenie, że posadowienie budynku mieszkalnego, którego zarys widoczny jest na planie, uległo niewielkiemu przesunięciu, a cały obszar dawnej działki nr [...], w tym zajętej pod trawnik działki o projektowanym nr [...], zagospodarowany został w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z istniejącego na tym obszarze osiedla mieszkaniowego.

Działkę o projektowanym nr [...] traktować należy jako integralną część osiedla mieszkaniowego, stanowiącą uzupełnienie jego infrastruktury. Wniosek taki, jak trafnie wskazał Wojewoda, potwierdzają dowody w postaci protokołów oględzin nieruchomości i dokumentacji geodezyjnej, i fotografie stanowiące załącznik do odwołania Gminy [...], które potwierdzają, że sporna działka stanowi teren zielony otoczony zabudową osiedlową. Istotne jest przy tym, że choć na rysunku planszy podstawowej planu szczegółowego (w skali 1:2000), na wywłaszczonej nieruchomości nr [...] widoczny jest zarys budynku, to w planach szczegółowych nie określano rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych dla terenów przyszłych inwestycji budowlanych. W myśl art. 16 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. nr 11, poz.

67) plan szczegółowy określał szczegółowo przeznaczenie terenów na poszczególne cele, wyznaczał linie rozgraniczające te tereny, ustalał zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określał linie zabudowy i dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również warunki i wytyczne kształtowania zabudowy. Oczywiste jest więc, że miejscowy plan szczegółowy miał zatem charakter stricte "przestrzenny", czyli strukturalny i nie dotykał kwestii inwestycji. To oznacza, na co zasadnie zwrócił uwagę organ, że założenia planu szczegółowego konkretyzowały cel wywłaszczenia przez wskazanie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych obszarów, ich rozgraniczenie czy określenie dopuszczalnej linii zabudowy, są to więc informacje istotne w kontekście oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Działka nr [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod tereny budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego w ramach osiedla "A". Osiedle takie niewątpliwie powstało i obejmuje sporną nieruchomość. Działka projektowana nr [...] zajęta pod trawnik choć zaniedbany oraz wnioskowane do zwrotu działki: projektowana nr [...] i nr [...], na których znajduje się infrastruktura bloku w postaci miejsc parkingowych i utwardzonego dojazdu, urządzone zostały w sposób typowy dla osiedli mieszkaniowych. W toku postępowania Starosta ustalił, że inwestorem budowy dojazdu i miejsc parkingowych była Spółdzielnia Mieszkaniowa "C" w [...]. Inwestycja została wykonana w 1988 r. w ramach realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...], co potwierdza protokół odbioru tego budynku mieszkalnego, obejmujący również roboty niekubaturowe.

Nieuzasadnione są podnoszone w toku postępowania zarzuty dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia, po upływie 7-letniego terminu od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest przekonanie, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego liczonego od dnia od 22 września 2004 r. (wyrok NSA z 24.6.2014 r. I OSK 2876/12).

Jakkolwiek Wojewoda uchylił decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie zawarte w pkt I oraz od pkt IV do pkt XI i w tej części orzekł, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji Wojewoda odniósł się w całości co do meritum sprawy, również co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II sentencji decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. znak [...]. Uzasadnienie decyzji wskazuje, że decyzja I instancji była prawidłowa w tej części. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że w takim przypadku nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu (przykładowo wyroki NSA z: 29.11.2016 r., wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 97/15, I OSK 543/15, I OSK 2004/16, I OSK 374/15, I OSK 542/15, I OSK 665/15).

Sąd I instancji nie dopatrzył się w sprawie innych naruszeń przepisów postępowania, w tym zasad postępowania określonych w art. 7, 8 i 12 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji rozstrzyga, w świetle art. 134 § 1 ppsa, w granicach tej sprawy. Sąd nie jest uprawniony do oceny rozstrzygnięć organów administracji wydanych w innych sprawach. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu to, że jak twierdzi skarżący, na podstawie innych decyzji administracyjnych orzeczono o zwrocie byłym właścicielom działek wskazanych w skardze. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia - wskutek wydania zaskarżonej decyzji - zasady równości wobec prawa.

Skargę kasacyjną wniósł E.R., reprezentowany przez r. pr. J.A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi II SA/Lu 998/16 naruszenie:

1.prawa materialnego:

1. a. art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i uznanie, że wybudowanie osiedla mieszkaniowego "B" zamiast osiedla mieszkaniowego "A", niezagospodarowanie działki pod zieleń osiedlową oraz wybudowanie parkingu bez pozwolenia budowę stanowi realizację celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu;
2. b. art. 136 ust. 3 ugn przez uznanie, że wywłaszczone nieruchomości nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w konsekwencji niezastosowanie wskazanego przepisu i odmowę zwrotu nieruchomości;
3. c. art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, mimo że z ustalonych okoliczności wynika, że doszło do użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a Spółdzielnia Mieszkaniowa "C" nigdy nie informowała skarżącego o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonych działek pod budowę osiedla "B" a nie "A";
4. d. art. 136 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, mimo bezskutecznego upływu terminów ustawowych;
5. 2. przepisów postępowania:

1. a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, art. 107 § 1, art. 7 oraz art. 12 § 1 kpa przez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mimo że zaskarżona decyzja jest obarczona brakiem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. w zakresie żądania skarżącego zmiany decyzji w zaskarżonej części przez orzeczenie zwrotu działek nr [...], [...] i [...] oraz ustalenia kwoty należnego Gminie [...] odszkodowania z tytułu zwrotu tych działek wraz z jego rozłożeniem na raty na okres 10 lat;
2. b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. art. 136 ust. 1, 2, 3 ugn przez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. c. art. 3 § 1, art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa przez dokonanie niewłaściwej kontroli organu, usankcjonowanie w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ art. 7, 8 i 77 kpa i uznanie, że wydane rozstrzygnięcia nie jest wadliwe a organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, mimo że organ wydał decyzję o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w innej sprawie o tożsamym stanie faktycznym i prawnym; dodatkowo organ nie ustalił, czy parking został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wniósł: na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie wyroku w zakresie punktu I i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie na podstawie: art. 185 § 1 ppsa o uchylenie wyroku w zakresie punktu I i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania; przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że żądane koszty pomocy prawnej nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Pismem z 8 lipca 2019 r. r. pr. M.K., pełnomocnik z urzędu E.R., podtrzymała zarzuty i twierdzenia, zawarte w skardze kasacyjnej; wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I, a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. znak [...] i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ppsa; z ostrożności procesowej wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, w trybie art. 185 § 1 ppsa; przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu według norm przewidzianych, oświadczając, że opłaty te nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, 2, art. 107 § 1, art. 7 oraz art. 12 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie zaistniały spory interpretacyjne co do prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił w części decyzję I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.

Zaistniały w tym zakresie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym, prezentowanym przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20. 3.2012 r. II OSK 19/11; 5.4.2013 r. II OSK 2341/11 (cbosa) organ w takim wypadku winien orzec o utrzymaniu decyzji w mocy w pozostałej (nieuchylonej) części. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie może powodować problemy przy wykonywaniu decyzji, a także nasuwa wątpliwości, co do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z drugim poglądem organ może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego obowiązany. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela ten drugi pogląd. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt III.4, LEX/el 2016).

W konsekwencji należy stwierdzić, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zatem obowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości oznaczenia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, co też Wojewoda, mimo pewnej niezręczności w tenorze decyzji, dopełnił.

Nie przekonuje argument o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję, to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił decyzję. Wniosek taki wyprowadzić należy z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwu części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia (wyroki NSA z: 7.2.2012 r. II GSK 1531/10, Lex 1116257; 25.3.2014 r. I OSK 399/13, Lex 1487808; 2.9.2015 r. I OSK 187/14, Lex 1918534; 29.11.2016 r.: I OSK 97/15; I OSK 543/15; I OSK 542/15; I OSK 665/15; I OSK 2004/16; 9.1.2.2016 r.: I OSK 716/15 i I OSK 996/15, cbosa).

Wypowiedź organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 kpa, oznacza, że w pozostałej części decyzję utrzymuje w mocy, zwłaszcza że obowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w punkcie 2 § 1 art. 138 kpa, że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia winno zapaść rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Nie nakazał w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego wyrzeczenia co do pozostałej części decyzji (wyrok NSA z 22.1.2016 r. II FSK 3265/13, Lex 2033622).

Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i decyzję należy odczytywać tak jak wynika z jej sentencji oraz uzasadnienia łącznie. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niewątpliwy wynika, że Wojewoda uchylił decyzję z [...] grudnia 2015 r. jedynie w zakresie, w którym uchylił decyzję z [...] grudnia 2015 r. w części orzekającej o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...], o powierzchni 0,0980 ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]), położonej w [...] w pobliżu ul. [...] (pkt I oraz od pkt IV do pkt XI sentencji decyzji Starosty); w tym zakresie odmówił zwrotu opisanej nieruchomości.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8 i 77 kpa. W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 629-630, nb 4 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo). Powiązanie w zarzucie z art. 133 § 1 ppsa norm dopełnienia (art. 7, 8 i 77 kpa), wskazuje, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje prawidłowość ustaleń organów obu instancji, trafnie aprobowanych zaskarżonym wyrokiem. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa).

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36).

Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania.

Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, aprobowanych wyrokiem II SA/Lu 998/16, były one dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące.

Zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) - każdy z nich zgłoszony zarówno samoistnie oraz wspólnie, jak i w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ugn, (pkt 1 lit. a, b, d petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania.

Zarzuty te okazały się niezasadne. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie pomija to, że wyrok I OSK 998/13 stał się prawomocny z chwilą jego wydania (art. 168 § 1 ppsa; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 724, nb 5).

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie.

Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 727, nb 3).

Podnosząc zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 ppsa), autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 170 ppsa dąży w istocie do ponownego badania kwestii przesądzonej prawomocnym wyrokiem I OSK 998/13, oddalającym skargę kasacyjną E.R. od wyroku II SA/Lu 623/12.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 623/12 nie zgodził się z forsowaną w toku postępowania tezą, według której sam fakt zagospodarowania działek oznaczonych nr [...] i [...] w ramach osiedla mieszkaniowego "B’’ zamiast osiedla "A", którego budowę wskazano w decyzji z [...] czerwca 1980 r. jako cel wywłaszczenia, oznacza ich zbędność na cel wywłaszczenia. W ocenie organów oznaczało to zmianę celu wywłaszczenia, która świetle art.136 ust. 1 ugn jest niedopuszczalna. Uwaga ta jest oczywiście prawidłowa, zarówno bowiem w orzecznictwie jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, w taki sposób, by uczynić zadość treści art. 137 ust. 1 ugn, który nie wprowadza uznaniowości, ale nakazuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości spełniającej określone w nim przesłanki. Już w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988r. (III CZP 11/87, OSNC 1988/11/149) odwołującej się do treści art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugg) według którego nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, sąd podkreślał niedopuszczalność w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmiany celu uzasadniającego wywłaszczenie.

Jednoznacznie podkreślano, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 ugg. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jako przykład w pierwszym przypadku podano wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. Zdaniem Sądu o ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Do tego kierunku wykładni pojęcia zmiany celu wywłaszczenia nawiązał SN w wyroku z 7.2.1995 r. III ARN 82/94, OSNAP 1995/15/183 dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości winien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok z: 21.2.2008 r. I OSK 180/07; 17.11.2011 r. I OSK 2052/10, cbosa). W tym świetle dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że część wywłaszczonych działek została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej.

Decydującym jest bowiem fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia. W orzecznictwie aprobowany jest pogląd, według którego celu wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi czy zieleń, skoro pod pojęciem osiedla mieszkaniowego rozumie się nie tylko domy mieszkalne, ale także cała infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Przyjęcie takiego założenia możliwe jest jedynie w sytuacji zrealizowania głównego celu wywłaszczenia, a więc stworzenia funkcjonalnego osiedla mieszkaniowego (wyrok NSA z: 17.3.2011 r. I OSK 697/10;

7. 9.2007 r. I OSK 1324/06; 3.9.2010 r. I OSK 1537/09; 5.2.2009 r. I OSK 300/08; 23.2. 2010 r. I OSK 600/09 wszystkie opublikowane w Lex Polonica; 17.6.2011 r. I OSK 1433/10, cbosa). Przekonanie organu o zmianie celu wywłaszczenia Sąd I instancji uznał za wadliwe. Bez wątpienia "A" jak i "B" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. Według ustaleń organów na działkach [...] i [...] wybudowano parking i zlokalizowano tereny zielone, które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały wybudowane, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Pismem z 4 listopada 2011 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "C" informowała, że te elementy infrastruktury wybudowano ze środków członków Spółdzielni i są niezbędne dla funkcjonowania m. in. budynków przy ulicy [...] i [...], których budowę zakończono w grudniu 1986 r. i czerwcu 1987 r. Organy nie przedstawiły dowodów pozwalających na stwierdzenie, że zarówno parking jak i trawnik z nasadzeniami zostały wykonane przez inne podmioty, niż Spółdzielnia, co pozwalałoby na wykluczenie ich niezbędności na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok NSA z 21.6.2012 r. I OSK 979/11 cbosa). Równie krytycznie Sąd I instancji ocenił stanowisko organów dotyczące zwrotu działki nr [...], stanowiącej część pierwotnej działki [...]. Przyjmując założenie, że elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest także zieleń, co nie budzi zasadniczych zastrzeżeń (wyrok NSA z 3.9.2010 r. I OSK 1537/09, cbosa), organy rozpatrujące wniosek o zwrot nieruchomości obowiązane są do dołożenia wszelkiej staranności dla poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń prowadzących do wniosku o jej zbędności. W orzecznictwie podkreśla się, że zwłaszcza w sytuacjach, gdy cel wywłaszczenia określony jest w sposób ogólny jego prawidłowa ocena winna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W takim przypadku doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić w oparciu o analizę całej dostępnej dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem. Chodzi tu zwłaszcza o przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "A’’. Do przedstawionych zasad nawiązał Wojewoda, wskazując, że stosownie do planu realizacyjnego osiedla zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1980 r. na tym terenie planowany był budynek rotacyjny wraz z dojściem (dojazdem). Cel ten nie został jednak zrealizowany, a teren jest obecnie zachwaszczony. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z części graficznej powołanej decyzji w sposób jednoznaczny nie sposób wywieść takiego wniosku. Widać na niej, że budynek rotacyjny zajmuje jedynie część dawnej działki nr [...], pozostała zaś część, teraz jako działka [...], nie jest przeznaczona pod zabudowę. Jeśli zauważyć, że obok tego niezabudowanego fragmentu zlokalizowano ogród dziecięcy i ogród osiedlowy to nie można wykluczyć, że już w dacie tworzenia planu realizacyjnego został on przeznaczony właśnie pod zieleń. Pozostawienie w stanie zaniedbanym nie może jednak z zasady uzasadniać uznania jej za zbędną w rozumieniu art. 137 ugn. Przyjmując kierunek wykładni przyjęty w zaskarżonej decyzji można sądzić, że każdy zaniedbany, niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia. Poglądu tego, biorąc pod uwagę charakter osiedla mieszkaniowego nie można utrzymać. Ocena zbędności, winna mieć miejsce na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, zgodnie z zasadą określoną w art. 75 kpa, tym bardziej, jeśli wnioski płynące z analizy planu realizacyjnego nie są jednoznaczne. Sąd I instancji wskazał, że ponownie zatem rozpoznając sprawę organ wykorzysta wszystkie możliwości pozwalające na ustalenie, czy cała dawna działka [...] była przeznaczona pod zabudowę, czy też jej część miała być przeznaczona na zieleń osiedlową i czy istnieją jakiekolwiek projekty jej urządzenia na tym terenie.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 998/13 w pełni akceptował (art. 170 ppsa).

Wobec niezakwestionowania skutecznego ustaleń faktycznych, aprobowanych wyrokiem II SA/Lu 998/16, poczynionych przez organy obu instancji w wyniku prawidłowej realizacji wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej, wyrażonej w wyroku II SA/Lu 623/12 (art. 153 ppsa), akceptowanych wyrokiem I OSK 998/13, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 ugn. Skoro bowiem Wojewoda oparł swe rozstrzygnięcia na prawidłowej wykładni art. 136 ust. 1 ugn, a będące przedmiotem postępowania nieruchomości zostały użyte na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy uwzględnieniu, że działka nr [...] położona jest w obszarze osiedla "A", a działki nr [...] i [...], położone są w obszarze osiedla "B", to doszło do realizacji celu wywłaszczenia, określonego decyzją z [...] czerwca 1980 r., przy modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia (jaką była budowa osiedla wielomieszkaniowego; wyrok II SA/Lu 623/12) a ich użytkowanie zgodne jest z celem wywłaszczenia.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd, że żadna z tych nieruchomości, jak i projektowane działki nr [...] i [...], nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia, co czyniło zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn nieusprawiedliwionymi.

Art. 136 ust. 2 ugn był nierelewantny – w kontrolowanej sprawie nie doszło do powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zawiera normę wynikową. Ponieważ zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 1, 2, 3 ugn, przeto Sąd I instancji nie miał podstaw, by stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.