Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2093/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. I. G. E. i T. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Pismem z dnia O. r. O. S. A. złożyła w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej (UKE) wnioski o przeprowadzenie testów [...](testy MS) oraz testów [...](testy PS) dla promocji dotyczących Testowanych Usług.
W dniu [...]r. Prezes UKE opublikował na stronie internetowej UKE stanowisko w zakresie szczegółowych metod przeprowadzania testów zawężania marży oraz testów zawężania ceny.
Wnioskiem z dnia [...]r. K. I. G. E. i T. (skarżąca) wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących Testów MS oraz Testów PS przeprowadzonych przez Prezesa UKE w odniesieniu do Testowanych Usług, formułując swoje żądania w 40 punktach.
Pismem z dnia [...]r. organ udzielił skarżącej informacji publicznej co do większości żądań jej wniosku oraz poinformował, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznych w zakresie, w jakim żądane we wniosku informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Decyzją z dnia [...]r. Prezes UKE, w zakresie, w jakim wniosek skarżącej dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa operatorów przekazujących dane na potrzeby zasilenia narzędzia Testów MS (zwanych dalej "OPDK") odmówił udostępnienia żądanych przez skarżącą:
- 1. w pkt 20 wniosku informacji w części, tj. w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych (CH), sumy kosztów sieciowych (Cp), sumy kosztów detalicznych (CD) i poziomu rozsądnej marży (M),
- 2. w pkt 21 wniosku informacji w części, tj. w zakresie udostępnienia konkretnych wysokości sumy kosztów hurtowych (CH), sumy kosztów sieciowych (Cp), sumy kosztów detalicznych (CD), kosztów świadczenia usługi wiązanej jako całość (Cuw), kosztów świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych (CUR) oraz poziomu rozsądnej marży (RM),
- - uwzględnionych przez Prezesa UKE przy przeprowadzaniu Testu MS Testowanych Usług, zwanych dalej "Wartościami Średnimi", z uwagi na fakt, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK.
Na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ w obszernym uzasadnieniu podkreślił m.in., iż szczegółowe informacje, stanowiące dane o kosztach jednostkowych usług detalicznych, przekazywane przez OPDK w ramach tej procedury są szczególnie wrażliwe z punktu widzenia działalności przedsiębiorstw każdego z ww. OPDK, gdyż dotyczą szczegółowych kosztów związanych z prowadzeniem przez danego przedsiębiorcę działalności gospodarczej i świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Zgodnie z pkt III ust. 7 Stanowiska Testów MS/PS, OPDK mają prawo do zastrzeżenia przekazanych danych kosztowych jako tajemnicy swojego przedsiębiorstwa. Informacje te bowiem z istoty swej posiadają znaczącą wartość gospodarczą dla OPDK i nie są ujawniane przez OPDK do wiadomości publicznej. W przypadku przekazania ich Prezesowi UKE w celu wykorzystania przy przeprowadzaniu Testów MS, zasadne jest, w sytuacji ich zastrzeżenia przez OPDK jako tajemnicy przedsiębiorcy, aby były objęte ochroną ze strony Prezesa UKE, przewidzianą przepisami powszechnie obowiązującego prawa dla takich właśnie danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
Udostępnienie skarżącej tych danych prowadziłoby do ujawnienia informacji o tym, na podstawie czyich danych zostały wyznaczone Wartości Średnie i jednocześnie informacji o kosztach jednostkowych konkretnego OPDK, a dane te posiadają znaczną wartość gospodarczą zarówno dla danego OPDK, jak i konkurencji.
Nadto organ wskazał, iż w odniesieniu do przedmiotowych danych OPDK podjęli działania niezbędne w celu zachowania ich poufności poprzez opatrzenie informacji kosztowych, wykorzystanych przy przeprowadzaniu Testów MS, klauzulą Tajemnica przedsiębiorstwa OPDK. OPDK podjęli więc działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa OPDK.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych Prezesowi UKE przez różnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które doprowadziło do stwierdzenia, że uśrednione dane użyte przez Prezesa UKE na potrzeby przeprowadzenia Testów MS można uznać za tajemnicę przedsiębiorstwa (bez wskazania, którego przedsiębiorstwa). Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.n.k., polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacja dotycząca opłat za usługi hurtowe oraz informacja dotycząca kosztów przyrostowych, żądana w trybie dostępu do informacji publicznej jest tajemnicą przedsiębiorstwa (lecz nie wiadomo, którego przedsiębiorcy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga jest zasadna.
Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie przepisy art. 1 i art. 5 u.d.i.p., a także art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stwierdzając że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.
Sąd powołał się też na art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wskazując, że z treści tego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, pomimo obszernego uzasadnienia decyzji, nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa. To z kolei powoduje, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 80 k.p.a.
Sąd wskazał ponadto, że opierając się o art. 11 ust. 4 u.z.n.k., organ winien wyjaśnić, czy żądane przez skarżącą informacje, zawierają informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewystarczającym jest bowiem w ocenie Sądu powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać i wskazać przedsiębiorcę, który zastrzegł tę tajemnicę
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes UKE, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE wydając zaskarżone postanowienie (winno być: decyzję) nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Prezes UKE nie ustalił, czy żądane przez skarżącą informacje zawierając informację, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności oraz, że Prezes UKE nie wskazał przedsiębiorców telekomunikacyjnych, których tajemnice przedsiębiorstwa zastrzegł;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a) nie zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- b) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, iż nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Wskazane w podstawie kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. okazały się uzasadnione. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem błędnej oceny w zakresie naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego.
Na wstępie zauważyć przyjdzie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ w sposób uprawniony oparł swoje stanowisko na negatywnej przesłance udostępnienia informacji publicznej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w szczególności, czy w sposób dostateczny wykazał, że żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Poza sporem pozostaje, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Jej udostępnienie podlegać zatem może ograniczeniu na podstawie powołanego przepisu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Rozumienie tego pojęcia (tajemnica przedsiębiorcy) należy wykładać w oparciu o treść art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy wynikające z tego przepisu należy odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy i wskazać, że bez znaczenia jest liczba przedsiębiorstw objęta ochroną wynikająca z tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż dla każdego OPDK przekazane dane mogą mieć wartość gospodarczą. Na zaprezentowaną ocenę miała również wpływ niejawna część uzasadnienia decyzji organu. Dokonana w realiach niniejszej sprawy ocena i kwalifikacja kategorii tajemnicy przedsiębiorcy nie dotyczyła zatem niezidentyfikowanej grupy przedsiębiorców. Oznacza to, że przy przyjętym rozumieniu normatywnego pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o jakim stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przyjętym stanie faktycznym i jego ocenie dokonanej przez organ, prawidłowa była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy. Zatem zastosowanie przez organ art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w realiach niniejszej sprawy, było prawidłowe.
Należy zwrócić uwagę, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. W myśl art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i tajemnicę tę stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.
Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Stanowisko organu w kwestii spełnienia przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w kontekście odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie zostało szeroko uzasadnione. Organ wskazał, że wartości średnie wyprowadzane są z danych, które zostały objęte ochroną w u.d.i.p. w ramach określonego w niej wyłączenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, jako dane szczególnie istotne, nieupublicznione i objęte klauzulami tajemnicy przedsiębiorstwa, a więc dokonał w tym zakresie ustaleń i ocenił przesłanki odmowy udostępnienia informacji w sposób nie dający podstaw do przyjęcia niewłaściwego zastosowania w realiach niniejszej sprawy przepisów art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 u.z.n.k.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa dokonane przez przedsiębiorstwo w odniesieniu do informacji lub dokumentów przekazywanych Prezesowi UKE na potrzeby stworzenia modelu analitycznego wykorzystywanego przy przeprowadzeniu stosownych testów analitycznych stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w tej kwestii m.in. w wyrokach z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1436/15 oraz z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1778/15 oraz w powołanych tam orzeczeniach.
Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie doszło, w jego ocenie, do naruszenia prawa.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl