Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 czerwca 2015 r., II SA/Bk 231/15 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody P. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) dalej u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego oraz brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość takiej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Ma ona wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14 oraz E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 u.g.n.). Z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek skarżącego położonych w obrębie B. gm. B. Przede wszystkim ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym zarządzeniem zastępczym Wojewody P. z [...] lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie gminy B. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 21 lipca 2014 r., poz. 2689). W planie tym wskazano, że chodzi o inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jej przebieg opisano szczegółowo w tekście planu (§ 1 ust. 6 i § 6 ust. 1 pkt 10) oraz sprecyzowano, że do jej realizacji wykorzystany zostanie pas terenu szerokości 70 m (po 35 m po obu stronach linii) od granicy z gminą W. do granicy z gminą O., położony w obrębach ściśle wskazanych gmin, w tym gminy B. Powyższy plan, przesądza, że cel dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest celem publicznym. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody wskazuje nadto, że przebieg linii był planowany od jakiegoś czasu (zarządzenie zastępcze Wojewody z [...] października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację spornej linii), że zarządzenie z [...] lipca 2014 r. zostało wydane po rozpatrzeniu uwag mieszkańców terenów objętych inwestycją, po wyjaśnieniu im znaczenia linii i zasad ograniczenia ich prawa własności drogą planu miejscowego oraz konieczności przyjętego sposobu ograniczenia. Usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku nie odbiega od usytuowania linii w planie miejscowym – na każdym odcinku jest to pas szerokości 70 m, a przebieg przez działki skarżącego stanowi integralną część linii elektroenergetycznej. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma zatem organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 1098/14, II SA/Bk 194/15). Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać podzielone.
Ponadto, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami ze skarżącym. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia – rokowania należy uznać za bezskuteczne (vide wyrok z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12, z 30 czerwca 2011 r., II SA/Lu 301/11). Przepis art. 124 u.g.n. nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, iż rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący został zaproszony do rokowań pismem wnioskodawcy z 5 sierpnia 2014 r., w którym opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie na nieruchomościach skarżącego, wskazano szerokość pasa technologicznego, powierzchnię zajętej nieruchomości, dołączono załącznik graficzny w postaci dwóch map z zaznaczonym przebiegiem linii przez działki strony.
Inwestor dołączył również opinię na temat potencjalnego zmniejszenia wartości działek na skutek realizacji inwestycji, zaproponował kwotę jednorazowego odszkodowania oraz zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu za kwotę 58 000 zł. W odpowiedzi na zaproszenie do rokowań skarżący wystosował pismo z 13 sierpnia 2014 r. zawierające prośbę wydłużenia terminu podjęcia rozmów. Następnie, po próbie osobistego skontaktowania się z właścicielem przez przedstawicieli inwestora (na co wskazuje pismo z 26 sierpnia 2014 r.) – doszło do wstąpienia do sprawy pełnomocnika skarżącego (pismo z 1 września 2014 r., w którym pełnomocnik wyraził w imieniu mocodawcy oraz dziesięciu innych osób zgodę na podjęcie rokowań i zaproponował spotkanie 12 września 2014 r.). Inwestor udzielił odpowiedzi pisemnej z 5 września 2014 r. wskazując na rozpoczęcie rokowań przed wstąpieniem pełnomocnika do sprawy i podtrzymał dotychczasową propozycję rokowań pisemnych, po czym skarżący wystosował pismo z 15 września 2014 r., w którym sformułował własne uwagi do propozycji inwestora.
Inwestor w odpowiedzi na to pismo 22 września 2014 r. ocenił, że wobec nieuzyskania jednoznacznego stanowiska co do przyjęcia jego oferty przez właściciela gruntu – występuje na drogę administracyjną. Tym samym inwestor podejmował próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Zauważyć należy, że w żadnym z pism skarżącego nie sformułowano zgody na warunki inwestora oraz nie zaproponowano własnych warunków porozumienia możliwych do spełnienia. Skarżący postawił warunek zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej niemożliwy do spełnienia. Nigdy nie sformułował stanowiska odnośnie kwoty odszkodowania.
Należy w tym miejscu zauważyć, że podtrzymywanie wniosku o dalsze prowadzenie rokowań – według życzenia właściciela w formie osobistych spotkań i to nie indywidualnych a całej grupy osób, bez przedstawienia swojej propozycji – nie dowodzi jeszcze autentycznej woli porozumienia. Oceniając jako nietrafny zarzut błędnej oceny organu, jakoby przeprowadzone rokowania miały charakter pozorny, wskazać trzeba, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Ponadto, organ wystarczająco konkretnie wskazał teren podlegający ograniczeniu sposobu korzystania i nie można zgodzić się z tym, że zezwolił na ograniczenie sposobu korzystania z działek w całości, a więc ograniczył sposób korzystania z nieruchomości jedynie orientacyjnie. Do takich wniosków nie uprawnia treść załączonych do wniosku o wydanie decyzji map oraz map stanowiących załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej, precyzyjnie ustalających przebieg i zasięg planowanej trasy w jej fragmencie na działkach skarżącego.
Sąd I instancji wskazał również, że nie można było zgodzić się z zarzutem niewłaściwego procedowania przez organy, w tym z nieprawidłowym wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji czy odmową dopuszczenia dowodu z zeznań świadka, bowiem dowodu takiego nie zgłoszono. Pełnomocnik skarżącego postulował przesłuchanie stron na okoliczność sposobu prowadzenia rokowań, nie zgłaszał dowodu z zeznań świadka czego dotyczy zarzut skargi. Także zarzuty odnoszące się do uzasadnienia decyzji są bezpodstawne. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, wyjaśnia sposób interpretacji zastosowanej podstawy prawnej, ze wskazaniem na stanowisko orzecznictwa i doktryny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Podniesiono również, że faktycznie organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu odwoławczym oceniano i analizowano ten sam materiał dowodowy co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Również skarżący w skardze nie wykazał, aby z powodu niemożliwości skorzystania na etapie odwoławczym z prawa uregulowanego w art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł uzupełnić materiału dowodowego lub dokonać innej czynności, która miałaby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, miał on również możliwość wypowiedzenia się podczas rozprawy administracyjnej 6 listopada 2014 r.
Natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podkreślono, że nie każde takie naruszenie, jeśli miało miejsce, skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Przedmiotowy zarzut może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide wyroki z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12, z 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 407/14, z 5 marca 2015 r., II SA/Bk 1143/14). Skarżący nie wykazał, by zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby mieć znaczenie dla wyniku sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2015 r., znak [...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:
- 1. bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wskutek błędnej wykładni:
- - art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu,
- - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone,
- - art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli,
- 2. niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma mowy o zezwoleniu na eksploatację linii, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowić może jedynie wstępny etap realizacji zamierzonej inwestycji i nie może przesądzać o jej funkcjonowaniu. Skoro art. 124 u.g.n. musi być interpretowany dosłownie, nie sposób przyjąć za prawnie dopuszczalne rozstrzyganie w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości także o funkcjonowaniu linii po jej wybudowaniu. Zatem, Sąd I instancji zaakceptował błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., skutkującą nieważnością decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., stanowi przewidziane ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak winno być poprzedzone szczególnie starannym zbadaniem możliwie jak najmniejszego obciążenia nieruchomości w związku z lokalizacją inwestycji – tak, aby ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok WSA w Opolu z 6 lutego 2014 r., II SA/Op 526/13).
Nakładanie decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości obowiązku znoszenia funkcjonowania linii po jej wybudowaniu z całą pewnością powyższego postulatu nie realizuje. Wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie w jej treści nie tylko przestrzennego, ale także czasowego zakresu ograniczenia nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że m.p.z.p. definitywnie zwalnia organ z obowiązku dokonania w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został rzeczywiście do niezbędnego minimum. Rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a więc m.in. gdy orzekane na jego podstawie ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, gdy jest ono zgodne z planem miejscowym, a w wyniku rokowań nie doszło do uzyskania zgody właściciela (wyroki: WSA w Opolu z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Op 543/08; WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09; WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08; WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08).
Projektowana linia, zgodnie z wnioskiem inwestora, ma przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa skarżącego (a w tym przez działkę, na której pobudowane są budynki gospodarcze oraz budynek mieszkalny), stanowiącego jedyne jego źródło utrzymania, a zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że zarówno wskazany przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego stanowią minimalne niezbędne obciążenie tej nieruchomości. Uszło uwadze Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego linia 400 kV ma przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań skarżącego.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n., a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do ustalenia warunków wejścia inwestora na teren danej nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Negatywne zakończenie rokowań stanowi więc formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, przy czym niemożność uzyskania zgody właściciela stanowi stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07). Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości.
Choć w aktach postępowania administracyjnego znajduje się "Zaproszenie do rokowań", to jednak zauważyć należy, że skarżący sygnalizował wnioskodawcy o nieprawidłowym określeniu kwoty odszkodowania, która całkowicie pomija okoliczność, że w 2006 r. na nieruchomości skarżącego zostały wykonane urządzenia melioracji wodnej. Ponadto, powołana przez Sąd I instancji korespondencja wprost wskazuje, że wolą inwestora było narzucenie własnego stanowiska bez możliwości jakichkolwiek negocjacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, ze decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej.
Wynika to także z art. 124 ust. 5 – 7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. W każdym bądź razie, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, można przyjąć, że zawarte w decyzji organu I instancji zezwolenie na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Błędny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak określenia w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem NSA dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy."
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie formalizuje momentu zakończenia rokowań.
Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. zaprosiła skarżącego do rokowań i wystąpiła z ofertą, w odpowiedzi na którą pełnomocnik skarżącego sformułował własne uwagi. Propozycja skarżącego nie została jednak zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i wystąpił z wnioskiem do Starosty S. o udzielenie mu zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest usprawiedliwiony. Z powyższych przepisów Konstytucji wynika zasada proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności. Jest ona adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.