Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1363/18, po rozpoznaniu skargi J.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.D. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] odmówił skarżącemu wydania prawa jazdy kategorii C1, C1E, C i CE. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2018r. skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kat. C, C+E, dołączając do niego fotografię, dowód uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy, oświadczenie oraz pouczenie. Dalej wskazano, że w dniu [...] listopada 2017 r. do organu wypłynęło postanowienie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] listopada 2017r. o zatrzymaniu skarżącemu w dniu [...] października 2017r. prawa jazdy kat. AM, B1, B, C1, C, BE, C1E, CE, T nr [...], wydanego w dniu [...] lutego 2017r.
Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. do organu wypłynął wyrok Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2018 r., mocą którego uznano skarżącego winnym tego, że w dniu [...] października 2017 r., będąc w stanie nietrzeźwości (1,52 promila alkoholu we krwi), jako kierujący samochodem osobowym jechał ul. [...] w [...] i orzeczono wobec skarżącego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów, z wyjątkiem pojazdów ciężarowych o masie przekraczającej 3,5 tony na okres 3 lat, do których kierowania uprawnia kat. CE prawa jazdy. Ponadto na poczet powyższego zakazu zaliczono skarżącemu okres od dnia [...] października 2017 r. tj. od momentu zatrzymania dokumentu prawa jazdy. Organ przywołał treść art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017r. poz. 978 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.". Wskazał, że treść powyższych przepisów nie daje organowi uprawnienia do dowolnej interpretacji, w związku z czym nie ma podstaw do wydania skarżącemu prawa jazdy kat.
C1, C1E, C i CE ze względu na ww. orzeczenie sądu powszechnego. Organ stwierdził, że co prawda sąd odebrał skarżącemu jedynie część uprawnień, ale nie oznacza to, że w trakcie obowiązywania tego zakazu może on prowadzić pojazdy kat. C1, C, C1E i CE, bowiem jest to zakazane na podstawie art. 12 u.k.p. Organ dodał, że odmawiając wydania prawa jazdy nie modyfikuje orzeczonego środka karnego, a jedynie uwzględnia treść przepisów u.k.p. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do organu I instancji wpłynął prawomocny wyrok sądu powszechnego wobec czego prawo jazdy w żądanym przez skarżącego zakresie nie może być wydane, gdyż organy są zobowiązane zastosować przepisy prawa w obowiązującym brzmieniu, co wynika z art. 6 K.p.a. Organ zauważył, że art. 12 ust. 2 u.k.p., w poprzednim brzmieniu, pozwalałby na zwrot prawa jazdy w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, jednak celem ustawodawcy było wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa tego ruchu.
Powołał stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy, jak i już nim dysponujących. Kolegium wskazało, że decyzja odmawiająca wydania (zwrotu) prawa jazdy na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. konkretyzuje jedynie obowiązywanie zakazu prowadzenia pojazdów uwzględniając regulacje u.k.p., nie modyfikuje natomiast środka karnego orzeczonego sądownie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w związku z art. 1 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez organ, że posiada kompetencje sądu powszechnego przez rozszerzenie zakazu prowadzenia pojazdów poza zakaz orzeczony przez Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Karny w sprawie o sygn. akt [...]; art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego w związku z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p.; art. 138 § 1 ust. 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie oraz błędne zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, 4, art. 76a § 1 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej powyższe naruszenia przepisów, w tym ich błędna interpretacja miały wpływ na naruszenie art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie tj. zasady ne bis in idem oznaczającej zakaz podwójnego karania tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego w postaci odmowy wydania skarżącemu prawa jazdy kat C-E. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy w istocie nie ustosunkowało się do żadnego z zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy ograniczył się do wskazania wykładni ww. przepisów, która zdaniem organu uzasadniała w okolicznościach sprawy prawidłowość stanowiska organu I instancji co do braku podstaw prawnych do wydania skarżącemu wnioskowanego dokumentu prawa jazdy.
Sąd podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza prostą subsumpcją przepisu art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. do stanu faktycznego zastanego w sprawie, brak jest wyjaśnień co do tego, jakie jest stanowisko organu odwoławczego względem podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego relacji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, zobowiązującym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, do cofnięcia uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz odmowy wydania tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.
Sąd I instancji zauważył, że w treści uzasadnienia przytoczono przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego rozstrzygające sporną kwestię w sposób niekorzystny dla skarżącego, jednak poza powołaniem tez tych orzeczeń organ nie wyjaśnił, dlaczego akurat w indywidualnie rozstrzyganej sprawie pogląd ten uzyskał jego aprobatę i jak odnosi się on do tez oraz zarzutów odwołania. Stwierdził, że wyraźne stanowisko organu odwoławczego co do przywołanego problemu, odpowiednio umotywowane i szczegółowe, winno zawierać w sobie element polemiczny względem argumentów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy argumenty te dotyczą właściwej interpretacji przepisu prawnego i prawidłowego jego zastosowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a w związku z art. 77 § 1, art. 76a § 1 i art. 80 K.p.a. organ również nie odniósł się do podnoszonej okoliczności wystąpienia wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisów art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i art. 182 § 2 ustawy Kodeks karny wykonawczy.
Nie wyjaśnił, czy w jego ocenie taka wątpliwość występuje, a jeżeli nie, to jakie argumenty przemawiają za uznaniem, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy nie stoją w konflikcie z konsekwentnie powoływanym przez skarżącego art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Sąd stwierdził ponadto, że organ nie odniósł się do uwagi zawartej w odwołaniu, jakoby w sprawie zastosowanie mógł znaleźć art. 76a § 1 w związku z art. 7b K.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego o informacje w zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów przez skarżącego.
Mając na uwadze treść skarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji uznał, że brak ustosunkowania się do podnoszonych w odwołaniu kwestii jest bezpośrednim uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego na tyle doniosłym, że godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. W tym zakresie Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania. Sąd wyjaśnił, iż powyższe oznacza, że organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, rozstrzygnął sprawę bez oceny i bez odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego twierdzeń skarżącego.
Ostatecznie Sąd I instancji uznał, iż powyższe stanowiło naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przedwczesne i nieuprawnione byłoby na obecnym etapie sprawy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, powielających zarzuty odwołania, w tym zarzuty naruszenia prawa materialnego. Konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy i jej załatwienia w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, czyni także przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi naruszenia przepisów Konstytucji RP powiązanych z innymi naruszeniami prawa w toku postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 i art. 140 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek bezzasadnego uznania, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania wskutek rozstrzygnięcia sprawy bez oceny i bez odniesienia się do złożonych na etapie postępowania odwoławczego twierdzeń skarżącego, pomimo że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające ze wskazanych przez Sąd przepisów postępowania i zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, bez dokonania oceny i rozstrzygnięcia co do wpływu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, pomimo że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd jest uprawniony do uchylenia decyzji tylko w takim wypadku jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek uznania, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, tj. na podstawie przesłanki niewymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przy braku oceny co do wpływu stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nałożenie na organ odwoławczy obowiązku oceny oraz wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych polegających na relacji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, podczas gdy organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że materialną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, albowiem nie modyfikuje on orzeczonego środka karnego, nie stanowi kary administracyjnej, ani nie stanowi rozszerzenia zakresu wyroku sądu karnego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczność punktu 2 sentencji wyroku z uzasadnieniem wyroku, polegającą na tym, że Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, tj. kwotę o 100 zł wyższą, niż kwota wynikająca z treści uzasadnienia wyroku;
- 2. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. i uznanie, że zastosowanie tego przepisu w sprawie wymaga dokonania oceny oraz wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych wynikających z relacji tego przepisu do art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, podczas gdy art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, albowiem przepis ten nie modyfikuje orzeczonego przez sąd środka karnego, nie stanowi kary administracyjnej, ani nie stanowi rozszerzenia zakresu wyroku sądu karnego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić ogólnym stwierdzeniem, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o to, czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wszystkich kategorii (w tym kategorii B), orzeczony z wyłączeniem zakazu prowadzenia samochodów ciężarowych, do kierowania których uprawnia kategoria CE, umożliwia organom administracji wydanie osobie objętej takim zakazem prawa jazdy kategorii C, C+E. Organy administracji na powyższe pytanie udzieliły odpowiedzi negatywnej i odpowiedź tą uznać należy za poprawną. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, iż materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej wydania skarżącemu prawa jazdy stanowiły przepisy u.k.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r. poz. 970 ze zm.). Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p., w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniająca, ma bowiem zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc po dniu 25 października 2014 r. (art. 3 ww. ustawy zmieniającej).
Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wyrok Sądu Rejonowego w [...] zakazujący skarżącemu prowadzenia pojazdów mechanicznych, za wyjątkiem pojazdów ciężarowych, do których kierowania uprawnia kategoria C+E, wydany został w dniu [...] maja 2018 r.
Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stanowi, iż prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy:
- 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A;
- 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B;
- 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 u.k.p.). Powyższa regulacja wyraźnie wskazuje, iż w aktualnym stanie prawnym skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, uniemożliwia organom administracji nie tylko wydanie prawa jazdy, zwrot zatrzymanego prawa jazdy, czy przywrócenie uprawnienia w zakresie kategorii prawa jazdy objętej zakazem, ale także w zakresie innych kategorii wyraźnie wskazanych w tym przepisie. Analiza treści art. 12 ust. 2 u.k.p. pozwala wskazać, iż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia kierowcę wszelkich kategorii prawa jazdy i uniemożliwia ich uzyskanie w okresie obowiązywania zakazu. Jeżeli zatem z prawomocnego wyroku sądu powszechnego wynika dla skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, z wyjątkiem pojazdów ciężarowych o masie przekraczającej 3,5tony, do kierowania którymi konieczne jest prawo jazdy kategorii CE, to tym samym nie może budzić wątpliwości, iż orzeczony powyższym wyrokiem zakaz obejmuje kategorię B. W okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C oraz C+E określona w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 603/14; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 888/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 688/16; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1860/17; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 629/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2063/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ulega także wątpliwości, iż motywy wprowadzenia ww. ustawy nowelizującej z dnia 26 czerwca 2014 r., mocą której zmianie uległ przepis art. 12 ust. 2 u.k.p., mają swe źródło w konieczności podnoszenia poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższa nowela zakłada czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierowców zagrażających bezpieczeństwu w komunikacji i przeciwdziała sytuacjom, w których osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal pozostawać użytkownikiem ruchu, prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa. Ratio legis powyższego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości, a z sytuacją tego rodzaju mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż nie do zaakceptowania z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest sytuacja, w której osoba z sądowym zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B, orzeczonym właśnie z uwagi na ich prowadzenie w stanie nietrzeźwości, mogłaby w okresie obowiązania zakazu wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów. Przy czym należy dostrzec, uwzględniając kategorie prawa jazdy, o wydanie których wystąpił skarżący, iż potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym jakie stwarza poruszanie się pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 3,5t (kategoria C), lub też zespołem pojazdów złożonym z pojazdu z kategorii C i przyczepy (kategoria C+E), jest zdecydowanie wyższe niż podczas poruszania się pojazdem, do którego kierowania wystarczające są uprawnienia kategorii B. Trudno sobie zatem wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi jednocześnie zezwalał na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (vide: wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 603/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl)
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane zostało również stanowisko, w myśl którego art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. nie podważa orzeczonego wyrokiem sądu powszechnego jako środek karny zakazu prowadzenia pojazdów orzeczonego i nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia tegoż zakazu. Orzeczenie powyższego środka wywołuje bowiem skutki prawne nie tylko na gruncie prawa karnego, ale także na gruncie prawa administracyjnego. Mimo tożsamości źródła skutki te mają zróżnicowany zakres. Aktualne brzmienie i cel wprowadzenia art. 12 ust. 2 u.k.p. wskazują wyraźnie, iż wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od represji karnej, sankcji administracyjnej, polegającej na uniemożliwieniu osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów odzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy orzeczony środek karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi.
Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia wzgląd na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w bezpieczeństwo i porządek publiczny ochrona tych wartości byłaby iluzoryczna (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 888/14; wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2715/16, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2412/16, wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2109/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, iż zastosowanie sankcji administracyjnej opiera się na zupełnie innych przesłankach, mających za cel ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p. służy konkretyzacji wynikających z ustawy zakazów będących dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony środka karnego. Nie dochodzi w ten sposób do ingerencji w prawomocny wyrok sądu karnego, bo to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 u.k.p. Sfera stosowania tej regulacji nie dotyczy sankcji karnej, o której rozstrzygał sąd karny. Przy czym należy dostrzec, iż sąd ten wyznaczył zakres orzeczonego środka karnego zgodnie ze specyfiką sankcji karnej, która musi być ściśle powiązana z konkretnym zachowaniem sprawcy czynu zabronionego.
Takiego ograniczenia pozbawiona jest sankcja administracyjna, która jest stosowana z uwagi na konieczność realizacji zupełnie innych celów z zakresu bezpieczeństwa publicznego. Jakkolwiek dochodzi w ten sposób do zbiegu represji karnej z dalszymi jej konsekwencjami na gruncie prawa administracyjnego, to jednak taka konstrukcja prawna nie ma charakteru niekonstytucyjnego, bowiem orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, nie stoi na przeszkodzie możliwości stosowania wobec tej samej osoby za ten sam czyn dodatkowych sankcji administracyjnych (vide: wyrok TK z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15, OTK-A 2016/77). Mając z kolei na uwadze to, że administracyjny zakaz wydania prawa jazdy określonej kategorii, innej niż orzeczonej w środku karnym, nie jest kolejną sankcją karną za to samo naruszenia prawa, to brak jest podstaw do tego aby w aktualnym stanie prawnym analizować zbieg obu sankcji na gruncie zasady ne bis in idem (vide: wyrok TK z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4400/18; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2063/18; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1388/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze wypada zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej w zakresie w jakim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż przyczyną uchylenia decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. może być, inne niż stanowiące przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania musi być zatem tego rodzaju, aby istniało prawdopodobieństwo oddziaływania naruszenia na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (vide: J.Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, NP 1985/9/21).
Sąd, uchylając z tych powodów rozstrzygnięcie organów musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 160/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W motywach zaskarżonego wyroku taki wywód nie został zaprezentowany. Przyjmuje się, iż sąd nigdy nie może mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych o postępowaniu dowodowym (vide: T.Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Wolters Kluwer 2010 r., s. 272; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stan faktyczny sprawy determinowany treścią przepisu materialnoprawnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. jest jednoznaczny i nie budził zastrzeżeń, skoro wnioskodawca, w okresie obowiązywania sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego kategorię B, wystąpił do organu o wydanie prawa jazdy kategorii C i C+E. Możliwość zestawienia informacji zawartych we wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy z treścią wyroku Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2018 r., a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi o podjęciu przez organy administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia dyrektyw art. 7 K.p.a. Nie budzi także zastrzeżeń sposób rozpatrzenia zebranego w taki sposób materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).
Sąd I instancji jako powody uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał brak wyjaśnień organu co do podstawowego zarzutu odwołania dotyczącego relacji art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. z art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 Kodeks karny wykonawczy, choć jednocześnie dostrzegł, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego rozstrzygające powyższą kwestię w sposób niekorzystny dla skarżącego. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż organ nie odniósł się do zarzutu odwołania o możliwości zastosowania w sprawie art. 76a § 1 w związku z art. 7b K.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego o informacje w zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów, choć jednoczenie nie jest kwestionowane w sprawie, iż wobec skarżącego zapadł wyrok sądu karnego orzekający zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat, wyłączający jedynie kategorię CE.
W takiej sytuacji trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, iż powyższe okoliczności nie pozwalają potwierdzić tego, że w badanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.).
Wskazanie w motywach zaskarżonej decyzji, że materialną podstawą rozstrzygnięcia jest art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem nie modyfikuje orzeczonego środka karnego i nie stanowi rozszerzenia zakresu wyroku sądu karnego, wyraźnie odwołuje się do przywołanego powyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednolicie interpretującego ów przepis i wskazującego sposób jego zastosowania. Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie może być zatem uznane za wadliwe, nawet jeśli organ odwołując się do niego nie posługiwał się pogłębioną argumentacją prawną. Jakkolwiek organ nie wyraził tego expresis verbis, to jednak z zaprezentowanej argumentacji wynika w dość wyraźny sposób, iż orzeczona odmowa wydania prawa jazdy nie ma charakteru sankcji karnej i nie modyfikuje orzeczonego środka karnego, a tym samym oczywista jest konkluzja, że art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 Kodeks karny wykonawczy, jako przepis odnoszący się do orzeczonego zakazu karnego, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
W takiej sytuacji nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a., skoro ustalenia faktyczne sprawy wskazane przez organ i wynikające z przedstawionych dowodów są jednoznaczne, a podstawa prawna decyzji została wyjaśniona z przytoczeniem przepisów prawa.
Trafnie w skardze kasacyjnej zostało nadto podniesione, iż zaskarżony wyrok pozbawiony jest wskazania w czym konkretnie, spośród okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji upatruje naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a. Brak polemiki w motywach wydanej decyzji ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego nie oznacza jeszcze naruszenia powyższych regulacji, jeśli organ wyraźnie wskazuje podstawę rozstrzygnięcia sprawy i akcentuje nieadekwatność prezentowanego przez stronę stanowiska do okoliczności rozstrzyganej sprawy, a nadto odwołuje się do jednolitego orzecznictwa sądowego wyjaśniającego kwestię charakteru prawnego sankcji administracyjnej wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. Powyższe nie mogło zatem stać się usprawiedliwieniem dla uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie jest natomiast trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone powyżej okoliczności sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast wadliwość zaprezentowanej przez Sąd I instancji motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższa uwaga odnosi się zarówno do kwestii podstawy rozstrzygnięcia sprawy, która wyjaśniona została powyżej, jak i kwestii kosztów postępowania, która w postępowaniu kasacyjnym nie nadają się do analizy, a to z uwagi na brak stosownych zarzutów podniesionych w tym zakresie, wskazujących jako naruszone konkretne przepisy o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a. nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 K.p.a. Sąd I instancji konkludując zaprezentowane w sprawie stanowisko nie wskazał aby naruszenie powyższych przepisów było przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje z kolei w czym upatruje naruszenia powyższych regulacji zaskarżonym wyrokiem.
Nie można także potwierdzić trafności zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dostarcza informacji o tym aby Sąd I instancji dokonywał wykładni art. 12 ust. 2 i 3 u.k.p. Bezpodstawny jest zatem zarzut kasacyjny dokonania owej wykładni w sposób błędny.
Konkludując uznać wypada trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Konstatując jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i odwołując się do poczynionych powyżej uwag, tyczących charakteru prawnego przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.