Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2415/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Wa 1365/13 oddalił skargę P.P. na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komisja Dyscyplinarna I Instancji przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] orzeczeniem z dnia 12 stycznia 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Dyscyplinarnego przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 17 lipca 2012 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko P.P. – [...] w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], obwinionemu o to, że:

1. 1) popełnił przestępstwo podania nieprawdy w oświadczeniach majątkowych złożonych za rok 2008 i 2009 (prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt [...]), składanych w KMPSP w [...] w 2009 r. i 2010 r.
2. 2) zabrał i wyniósł dokumentację służbową z Wydziału [...] KMPSP w [...] w 2010 r., wykorzystując stanowisko służbowe [...], tj. opinie w zakresie spełnienia przez Ośrodek [...] wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej (pismo [...] z dnia 17 maja 2010r.), co potwierdza protokół kontroli KWPSP w [...] ([...] z dnia 22 marca 2011 r.).
3. 3) wykorzystał stanowisko służbowe [...] w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, poprzez wykonanie na rzecz firmy [...] w dniu [...] października 2010 r. opinii w sprawie ochrony przeciwpożarowej, wchodząc w posiadanie wiedzy o jej potrzebie, przeprowadzając czynności kontrolne na terenie tego obiektu jako [...], sześć miesięcy wcześniej, w dniu 28 kwietnia 2010 r. czynność tę wykonał bez pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania.
4. 4) notorycznie podejmował i podejmuje zajęcie zarobkowe poza służbą bez wymaganej pisemnej zgody przełożonego uprawnionego do mianowania, co stanowi naruszenie art. 57a ust. 1 ustawy o PSP, pomimo wcześniej prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i ukarania karą upomnienia (orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej z dnia 12 sierpnia 2011 r.).

Zarobkowanie poza służbą, bez zgody przełożonego uprawnionego do mianowania, podejmował w szczególności w niżej wymienionym zakresie:

1. 5) nie wykonał poleceń służbowych, polegających na nieprzedłożeniu pisemnych odpowiedzi na pytania dotyczące zarobkowania mł. bryg. P.P. poza służbą (pisma: [...] z dnia 7 lutego 2012 r. i [...] z dnia 20 lutego 2012 r.), co stanowi naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy o PSP, tj. roty złożonego ślubowania przez [...] P.P. w dniu 18 września 1992 r.
2. 6) nie usprawiedliwił nieobecności w służbie w dniach od 20 do 25 stycznia 2012 r., co stanowi naruszenie § 36 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Służby KMPSP w [...].
3. 7) lekceważył rozkazy i decyzje wyższych przełożonych, co obniża autorytet przełożonego – Dowódcy [...] nr [...] w [...], co potwierdza m.in. notatka służbowa dowódcy z dnia 12 stycznia 2012 r. Powyższe stanowi naruszenie § 36 ust. 1 pkt 5 Regulaminu Służby KMPSP w [...] oraz art. 30 ustawy o PSP.;

tj. o naruszenie przepisów art. 30 ust. 1, art. 57a ust. 1 oraz art. 57a ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. Nr 12, poz. 68 z 2009 r. ze zm., dalej "ustawa o PSP"), orzekła, że na podstawie art. 115 ust. 1, art. 122 ust. 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o PSP:

1. 1) uznała obwinionego winnym zarzucanych mu czynów, wskazanych w pkt 1 i 5.
2. 2) w oparciu o art. 119 ust. 1 ustawy o PSP, ustalając, że doszło do przedawnienia karalności zarzucanych obwinionemu w pkt 2 i pkt 3 czynów, umorzyła postępowanie dyscyplinarne w tym zakresie.
3. 3) w ramach czynów zarzucanych obwinionemu w pkt 4, w oparciu o art. 119 ust. 1 ustawy o PSP, ustalając, że doszło do przedawnienia karalności czynów wskazanych od lit. a do lit. k, umorzyła postępowanie dyscyplinarne w tym zakresie.
4. 4) w ramach czynów zarzucanych obwinionemu w pkt 4, uznała obwinionego winnym czynu wskazanego pod lit. p.
5. 5) uniewinniła obwinionego od popełnienia czynów wskazanych w pkt 4 od lit. I do lit. o oraz od lit. r do lit. v.
6. 6) uniewinniła obwinionego od zarzutu wskazanego w pkt 4 w zakresie notorycznego podejmowania zajęcie zarobkowego poza służbą bez wymaganej pisemnej zgody przełożonego.
7. 7) uniewinniła obwinionego od popełnienia czynów wskazanych w pkt 6 i pkt 7.
8. 8) za popełnione w/w czyny wymierzyła obwinionemu karę dyscyplinarną obniżenia stopnia służbowego wskazaną w art. 117 ust. 1 pkt 2 ustawy o PSP, do stopnia kapitan.
9. 9) kosztami postępowania postanowiła obciążyć Skarb Państwa.

W uzasadnieniu orzeczenia podała, że za udowodniony uznała fakt popełnienia przez obwinionego czynów zarzucanych w pkt 1 i 5 wniosku o ukaranie. Wskazała, że Sąd Rejonowy w [...] II Wydział Karny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt [...] uznał P.P. za winnego popełnienia przestępstwa z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z art. 12 ustawy Kodeks karny, tj. że w okresie od dnia 15 stycznia 2010 r. do dnia 24 maja 2010 r. w [...], działając w warunkach przestępstwa ciągłego, będąc na podstawie art. 57a ustawy o PSP zobowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym, podał nieprawdę w oświadczeniach majątkowych za 2008 i 2009 r. i umorzył warunkowo na okres próby jednego roku postępowanie karne wobec wyżej wymienionego.

W ocenie organu dyscyplinarnego, konsekwencją takiego stanu stała się konieczność poniesienia przez P.P. odpowiedzialności dyscyplinarnej. Powołując treść art.115 ust. 2, art. 119 ust. 2 ustawy o PSP oraz biorąc pod uwagę perspektywę czasową występku wskazaną w w/w wyroku (tj. od dnia 15 stycznia 2010 r. do dnia 24 maja 2010 r.) stwierdziła, że odpowiedzialność dyscyplinarna obwinionego w tym zakresie nie ustała i podlegała rozpoznaniu.

Odnosząc się do czynów wskazanych w pkt 2 i 3, powołując treść art. 119 ust. 1 ustawy o PSP podała, że odpowiedzialność za czyn określony w pkt 2 ustała przed datą złożenia przez rzecznika dyscyplinarnego wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz że z tej samej przyczyny uległ przedawnieniu zarzut podany w pkt 3.

W przedmiocie zarzutu podanego w pkt 4 ustaliła, że P.P. w dniu 14 października 2009 r. złożył do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] raport, w którym zwrócił się o wyrażenie zgody wyłącznie na sprawowanie funkcji rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej, tj. uzgadnianie i opiniowanie projektów budowlanych i technicznych zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sporządzanie i uzgadnianie ekspertyz. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], działając w oparciu o art. 57a ustawy o PSP, udzielił obwinionemu pisemnej zgody na w/w działalność, pod warunkiem wykonywania jej poza godzinami służby oraz poza obszarem działania Komendy Miejskiej PSP w [...].

Kolejny raport dotyczący dodatkowego zarobkowania P.P. złożył w dniu 26 lipca 2010 r. Między innymi, w pkt III tego raportu, obwiniony wnosił o wyrażenie zgody na sprawowanie funkcji rzeczoznawcy oraz wnioskował o rozszerzenie obszaru działania na powiat i miasto [...]. W przedmiotowym raporcie zwrócił się również o wyrażenie zgody na prowadzenie działalności popularyzatorskiej i dydaktycznej oraz prowadzenie działalności zarobkowej w ramach umów cywilnoprawnych w zakresie: wykładania w [...] w [...], prowadzenia szkoleń, opracowania planów ewakuacji, instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, oceny zagrożenia wybuchem. Na rewersie raportu nie ma żadnej pisemnej adnotacji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] o wyrażeniu zgody na dodatkowe zarobkowanie. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak [...] poinformował obwinionego, że do czasu zakończenia toczącego się wówczas postępowania wyjaśniającego, nie wyraża zgody na podejmowanie przez niego dodatkowego zarobkowania poza służbą w obszarze zadań innych niż wyszczególnione w w/w raporcie z dnia 14 października 2009 r. Pismo to zostało wysłane w dniu 25 sierpnia 2010 r. i skutecznie doręczone w dniu 26 sierpnia 2010 r. Następnie, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia 10 lutego 2011 r. znak [...] uchylił P.P. zgodę na pełnienie funkcji rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej poza terenem powiatu [...], udzieloną w dniu 14 października 2009 r., które to pismo obwiniony otrzymał w dniu 10 lutego 2011 r., co potwierdził swoim podpisem na egzemplarzu ad acta.

W ocenie Komisji Dyscyplinarnej, z zapisów w/w dokumentów wynika, że P.P. od dnia 10 lutego 2011 r. nie posiadał zgody odpowiedniego przełożonego na prowadzenie jakiejkolwiek działalności zarobkowej związanej ze sprawowaniem funkcji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Ponadto Komisja na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. z dokumentów – zawiadomień o uzgodnieniu projektu budowlanego, kierowanych do KWPSP w [...] przez P.P., jako rzeczoznawcę ds. ochrony przeciwpożarowej oraz z przedłożonych podczas rozprawy kart z uzgodnień ekspertyz technicznych oraz zeznań świadka [...] M.H. ustaliła, że P.P. prowadził w okresie roku wstecz od wszczęcia przeciwko jego osobie toczącego się obecnie postępowania dyscyplinarnego, intensywną działalność w zakresie sprawowania funkcji rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W toku postępowania, na podstawie zaświadczenia z Urzędu Miasta w [...], ustaliła również, iż P.P. figuruje w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej pod numerem ewidencyjnym [...] (nazwa: [...]).

W związku z powyższym, zobowiązała Rzecznika Dyscyplinarnego do wystąpienia do podmiotów, na rzecz których P.P. wykonał – w okresie do roku wstecz przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego – swoje usługi w ramach sprawowania funkcji rzeczoznawczy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, aby odpowiedzieli na pytanie: czy obwiniony otrzymał czy też nie stosowne wynagrodzenie (bez podawania jego wysokości).

Z uzyskanych odpowiedzi wynikało, że obwiniony otrzymał wynagrodzenie za jedną wykonaną usługę. W pozostałych przypadkach, z różnych powodów, wynagrodzenie nie zostało mu wypłacone. Ponadto przeprowadzono analizę oświadczeń majątkowych P.P., która nie pozwoliła na jednoznaczne określenie źródła jego przychodów.

W związku z powyższym, uznano P.P. za winnego popełnienia czynu wskazanego w pkt 4 lit. p wniosku, w pozostałym zakresie umorzono postępowanie z uwagi na upływ okresu przedawnienia, bądź uniewinniono obwinionego.

W zakresie pkt 5 Komisja, na podstawie zeznań świadków [...] oraz [...] złożonych na rozprawach w dniach 4 i 29 września 2012 r. ustaliła, że dotychczas nie wpłynęła od obwinionego żadna odpowiedź w sprawie pism Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 7 lutego 2012 r. i z dnia 20 lutego 2012 r., w których wydał P.P. polecenie pisemnej odpowiedzi na pytania:

1. – czy od dnia 11 lutego 2011 r. wykonywał i czy obecnie wykonuje czynności rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, polegające na uzgadnianiu i opiniowaniu projektów budowlanych i technicznych zabezpieczeń przeciwpożarowych lub sporządzaniu i uzgadnianiu ekspertyz?
2. – czy z tytułu wykonywanych czynności otrzymał wynagrodzenie?

Komisja uznała, że niewykonanie tego polecenia stanowiło naruszenie art. 30 ust.1 ustawy o PSP oraz § 36 ust. 1 pkt 5 Regulaminu Służby KMPSP w [...], wprowadzonego decyzją nr 260/07 Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 11 października 2007 r.

W przedmiocie zarzutu określonego w pkt 6 wniosku ustaliła, że nieobecność obwinionego w jednostce straży pożarnej w dniach 20 – 25 stycznia 2012 r. była nieobecnością usprawiedliwioną. Wynika to z faktu, iż P.P. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia 2 września 2011 r. nr [...] został zawieszony w wykonywaniu czynności służbowych do czasu uzyskania prawomocnego wyroku sądu. P.P. wyrok otrzymał w dniu 25 stycznia 2012 r. Następnie w dniu 26 stycznia 2012 r. został skierowany na badania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWIA w [...], przyjął skierowanie i poddał się badaniu. W związku z powyższym Komisja uznała, że w tym przypadku obwiniony dyscypliny służbowej nie naruszył.

W odniesieniu do pkt 7 wniosku, Komisja na podstawie zeznań świadków ustaliła, że zarzucane czyny, jakkolwiek miały miejsce, nie stanowiły naruszenia dyscypliny służbowej, albowiem odmowa wykonania poleceń nastąpiła w okresie, w którym obwiniony był zawieszony w czynnościach służbowych, a więc w sytuacji, w której nie powinien wykonywać poleceń przełożonych.

Reasumując Komisja Dyscyplinarna I Instancji przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdziła, że P.P. popełniając w/w czyny skutkujące odpowiedzialnością dyscyplinarną, w sposób zasadniczy naruszył dobre imię służby i zasady etyki zawodowej. Obwiniony swoim postępowaniem dopuścił się naruszenia prawa, w tym popełnił przestępstwo zagrożone sankcją karną. Nie wykonując polecania służbowego Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] przyczynił się do obniżenia autorytetu swojego przełożonego i wykazał swój lekceważący stosunek do jego osoby. Postępowanie obwinionego źle wpływa na relacje służbowe w jednostce, w której zajmuje on odpowiedzialne stanowisko dowódcy zmiany i powinien być wzorem dla podległych w służbie strażaków.

W ocenie Komisji, karą adekwatną za czyny jakie popełnił P.P. jest obniżenie stopnia służbowego do stopnia kapitan. Wymierzona kara jest współmierna do ciężaru popełnionych przez niego czynów.

Od powyższego orzeczenia P.P. wniósł odwołanie do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, w którym zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych oraz stronniczość w wydaniu rozstrzygnięcia, odbywanie narady nad orzeczeniem w obecności rzecznika dyscyplinarnego, przedkładanie zeznań świadków ponad wyjaśnienia obwinionego w sytuacji ich znacznej rozbieżności, co skutkowało naruszeniem zasady domniemania niewinności, preparowanie dokumentów świadczących na niekorzyść obwinionego w postaci oświadczenia Dowódcy [...], a także zarzucanie mu czynów niepopełnionych.

Ponadto obwiniony zarzucił organowi pominięcie złożonego na rozprawie wniosku o skierowanie na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zapytania o zgodność aktu normatywnego – rozporządzenia MSWiA z dnia 25 lutego 2008 r. w sprawie trybu postępowania w sprawach oświadczeń o stanie majątkowym strażaków Państwowej Straży Pożarnej oraz wzoru oświadczenia o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Państwowej Straży Pożarnej – z Konstytucją, z uwagi na wprowadzony w tym rozporządzeniu wymóg podania wysokości dochodów brutto, a nie przychodów.

Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] obwiniony zarzucił ujawnienie informacji zastrzeżonych z oświadczenia majątkowego, przekazywanie niepełnych dotyczących go danych oraz podawanie informacji nieprawdziwych, a także nieuprawnione zbieranie informacji dotyczących pracownika oraz rozpowszechnianie negatywnych pogłosek na jego temat.

Obwiniony wniósł także o wystąpienie przez Odwoławczą Komisję Dyscyplinarną przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w [...] za zaniedbania, jakich się dopuścił oraz skierowanie doniesienia do prokuratury, za ujawnianie informacji zastrzeżonych oraz składanie fałszywych zeznań przed komisją dyscyplinarną, a także, aby Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko rzecznikowi dyscyplinarnemu w związku z przekroczeniem uprawnień. Wniósł również o wyznaczenie nowego rzecznika dyscyplinarnego oraz skierowanie postępowania do Komisji Dyscyplinarnej przy KW PSP w innym województwie, co zapewni uczciwe postępowanie i obiektywizm oraz brak stronniczości przy wydawaniu orzeczenia.

W dniu 2 maja 2013 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo obrońcy obwinionego, będące uzupełnieniem złożonego wcześniej odwołania. W piśmie tym obrońca obwinionego zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu dodatkowo:

1. 1) na podstawie art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 438 pkt 2 K.p.k. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, a w szczególności:
2. a) art. 7 i art. 410 w zw. z art. 174 K.p.k., poprzez dopuszczenie przez Komisję pierwszej instancji dowodów z pism zastępujących zeznania świadków, którzy powinni być uzupełniająco przesłuchani na rozprawie – m.in. świadka [...] (pismo z dnia 2 października 2012 r.) oraz świadka [...] (pisma świadka uzupełniające jego zeznania);
3. b) art. 410 w zw. z art. 391 § 1 i § 3, art. 392 § 1 i art. 394 § 2 K.p.k., poprzez naruszenie zasady bezpośredniości przez niedozwolone ujawnienie bez odczytywania (mimo obowiązku odczytu) protokołów wcześniejszych zeznań świadków z postępowania wyjaśniającego, podczas gdy protokoły te powinny być odczytane po przesłuchaniu świadków, a świadkowie powinni wypowiedzieć się odnośnie nieścisłości lub odmiennych twierdzeń w swoich poprzednich zeznaniach;
4. c) art. 410 w zw. z art. 389 § 1 i § 2 K.p.k., poprzez naruszenie zasady bezpośredniości przez niedozwolone ujawnienie bez odczytywania na rozprawie w dniu 4 września 2012 r. wyjaśnień obwinionego z postępowania wyjaśniającego podczas, gdy wyjaśnienia te powinny być obwinionemu odczytane z uwagi na odmowę powielania swojego poprzedniego stanowiska, a obwiniony powinien się do nich odnieść – niezależnie od zgody stron na ujawnienie bez odczytywania;
5. d) art. 368 K.p.k. poprzez nieprawidłowe dopuszczenie lub niedopuszczenie zgłoszonych na rozprawie wniosków dowodowych w wyniku braku zapytań stron o ich stanowiska odnośnie zgłoszonego wniosku, co powinno skutkować wydaniem albo zarządzenia przez Przewodniczącego albo postanowienia przez Komisję; podobnie należy ocenić kilkakrotne odbieranie wyjaśnień od obwinionego na rozprawach pomimo braku formalnego uzupełniającego przesłuchania obwinionego;
6. e) art. 16 w zw. z art. 191 § 1 i § 2 w związku z art. 7 K.p.k., poprzez wadliwe przesłuchiwanie wszystkich świadków w wyniku pominięcia zapytania świadków o ściśle określone dane osobowe oraz niepouczenie świadków o ewentualnej możliwości prawa odmowy zeznań, co mogło mieć wpływ na treść ich zeznań;
7. f) art. 170 § 1 i § 3 K.p.k., poprzez odrzucenie wniosku dowodowego obwinionego o dopuszczenie dowodu z dokumentów w aktach sprawy funkcjonariusza PSP z Nidzicy w sytuacji, gdy oddalenie wniosku dowodowego powinno mieć formę postanowienia, a założenie a priori, iż dowód nie wniesie nic do sprawy wykracza poza kodeksowe przesłanki oddalenia dowodu;
8. 2) na podstawie art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 438 pkt 3 K.p.k. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, mający wpływ na jego treść, polegający na uznaniu obwinionego winnym czynu z pkt 5, tj. nieprzedłożenia pisemnych odpowiedzi na pisma jego przełożonego z dnia 7 lutego 2012 r., co stanowi naruszenie roty złożonego ślubowania w sytuacji, gdy – jak ustaliła Komisja pierwszej instancji – w styczniu 2012 r. uprawomocnił się wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne wobec obwinionego dotyczący podania nieprawdy w oświadczeniach majątkowych, co powodowało, że wobec podejmowanych działań przełożonych obwinionego zmierzających do ustalenia faktu dodatkowego zarobkowania obwinionemu przysługiwało prawo do obrony w rozumieniu art. 6 K.p.k. oraz płynący z art. 74 § 1 K.p.k. brak obowiązku dostarczania dowodów na swoją niekorzyść.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 124n ustawy o PSP w związku z art. 437 § 2 K.p.k., obrońca obwinionego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komisji Dyscyplinarnej I Instancji.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczeniem z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] uchyliła zaskarżone orzeczenie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania Komisji I Instancji, obciążając Skarb Państwa kosztami postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia podała, że zarzuty podniesione w odwołaniu zasługują na uwzględnienie. Wskazała, że dotyczy to przede wszystkim naruszenia art. 410 i art. 174 K.p.k. w związku z art. 124n ustawy o PSP, poprzez wielokrotne zastępowanie w trakcie postępowania zeznań świadków treścią pism i zapisków, zwłaszcza w stosunku do świadków [...]. Stwierdziła, że organ procesowy nie może zastępować zeznań świadków dowodami pisanymi, tym bardziej notatkami służbowymi zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym. Taki sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę bezpośredniości, gdyż świadek winien bezpośrednio w obecności organu prowadzącego postępowania złożyć zeznania na okoliczność faktów istotnych w sprawie, a treść pism nie może ich zastępować. Pozwala to na obiektywną weryfikację wartości danego środka dowodowego. Treść pisma może stanowić dowód na okoliczność, że konkretna osoba w danym dniu sporządziła dokument o określonej treści.

W ocenie organu odwoławczego, zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji procedury karnej, polegający na dopuszczaniu lub oddalaniu wniosków dowodowych oraz odbieraniu od świadków oświadczeń w zakresie danych osobowych. Komisja I Instancji naruszyła także art. 170 § 3 K.p.k. i art. 368 K.p.k. Naruszyła również 389 § 1 K.p.k. w sytuacji, gdy obwiniony na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. odmówił składania wyjaśnień, lub złożył wniosek o wycofanie swoich zeznań, złożonych na poprzedniej rozprawie, nie odczytano poprzednich wyjaśnień obwinionego, a przewodniczący nie zwrócił się do niego o wyjaśnienie zachodzących sprzeczności. Trafny jest zarzut naruszenia art. 391 § 1 K.p.k., że ujawnienie przez odczytanie zeznań świadka następuje dopiero po złożeniu aktualnych zeznań tego świadka, odmowie zeznań, złożeniu odmiennych twierdzeń lub oświadczeniu o niepamiętaniu okoliczności.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej nie podzieliła natomiast stanowiska obrońcy obwinionego w zakresie naruszenia przez Komisję I Instancji art. 391 § 1 K.p.k. w odniesieniu do konieczności ujawnienia poprzez odczytanie zeznań świadków [...], gdyż z treści załączonych protokołów rozpraw nie wynikały okoliczności zobowiązujące do odczytania wcześniej złożonych przez tych świadków zeznań. Za nietrafne uznano również twierdzenie obrońcy obwinionego, że obwiniony zgodnie z art. 6 K.p.k. mógł odmówić wyjaśnień, żądanych przez przełożonego pismami z dnia 7 lutego oraz z dnia 20 lutego 2012 r., gdyż w tym okresie P.P. nie był objęty wszczętym postępowaniem dyscyplinarnym w tej sprawie i nie mógł korzystać ze statusu obwinionego.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z rotą ślubowania (art. 30 ustawy o PSP) strażak jest zobowiązany wykonywać polecenia przełożonych. Niewykonanie przez obwinionego tego polecenie było sprzeczne z § 36 ust. 1 pkt 5 regulaminu służby KM PSP w [...], wprowadzonego decyzją Komendanta Miejskiego PSP w [...] z dnia 11 października 2007 r. nr 260/07.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1. 1) art. 5 § 2 K.p.k., poprzez rozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na niekorzyść obwinionego, podczas gdy jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia orzeczenia Komisja Dyscyplinarna miała wątpliwości co do pewności popełnienia zarzucanych czynów, a nie mogąc potwierdzić dokonanych ustaleń oparła się wyłącznie na mało wiarygodnym dowodzie bez przeprowadzenia stosownej weryfikacji;
2. 2) art. 4 i art. 7 K.p.k., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady obiektywizmu dając wiarę budzącym zastrzeżenia zeznaniom [...] oraz [...], podczas gdy wyjaśnienia złożone przez obwinionego zostały uznane za niewiarygodne;
3. 3) art. 170 § 1 K.p.k., poprzez nierozpatrzenie wniosków dowodowych obwinionego w sytuacji, gdy nie było ku temu przeciwwskazań;
4. 4) art. 424 § 1 K.p.k., poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób pobieżny, ogólny, bez wyjaśnienia, w jaki sposób Komisja Dyscyplinarna doszła do wniosków sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia;
5. 5) art. 410 K.p.k., poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności wskazanych przez obwinionego, bez podania w uzasadnieniu, dlaczego Komisja pominęła wskazane okoliczności i jak oceniła poszczególne wnioski dowodowe mające wpływ na końcowe ustalenia;
6. 6) art. 437 § 2 K.p.k., poprzez niedokonanie zmiany zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienia skarżącego od czynów, za które Komisja I Instancji uznała go winnym, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy i przedstawione okoliczności świadczą o niewinności skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i uniewinnienie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, iż postępowanie dyscyplinarne jest prowadzone w oparciu o przepisy postępowania karnego, z czego wywnioskował, że sąd administracyjny może zmienić orzeczenie i orzec co do istoty sprawy, tak jak sąd karny. Skarżący podtrzymał podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia zasady in dubio pro reo, a także oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i niewystarczającym materiale dowodowym z którego wyciągnięto daleko idące wnioski. Ponownie wskazał na zarzut naruszenia zasady domniemania niewinności, poprzez oparcie się na zeznaniach świadków stojących w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącego, z jednoczesnym ich pominięciem oraz na dopuszczenie jako dowodu pism precyzujących zeznania świadków.

Ponadto skarżący podniósł zarzut pominięcia zgłaszanych przez niego wniosków dowodowych, dotyczących błędnego ustalenia stanu sprawy i skupienie się na zarzutach natury procesowej wskazanych przez jego pełnomocnika. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie orzeczenia jest niewystarczające i lakoniczne, co pozbawiło go możliwości zapoznania się z stanowiskiem Komisji Odwoławczej w istotnych dla niego kwestiach.

Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie wskazała, że zaskarżone orzeczenie spełnia wniosek obrońcy obwinionego w zakresie uchylenia orzeczenia Komisji I Instancji, a złożona skarga zmierza do przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 437 § 2 K.p.k. Wskazał, że zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej strażaków oraz postępowanie w tych sprawach regulują przepisy Rozdziału 11 ustawy o PSP. W sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, w zakresie postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 124n ustawy o PSP). Zgodnie z art. 437 § 1 K.p.k., po rozpoznaniu środka odwoławczego sąd orzeka o utrzymaniu w mocy, zmianie lub uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części. Dotyczy to odpowiednio rozpoznania środka odwoławczego od uzasadnienia orzeczenia. Stosownie do treści art. 437 § 2 K.p.k., jeżeli pozwalają na to zebrane dowody, sąd odwoławczy zmienia zaskarżone orzeczenie, orzekając odmiennie co do istoty, lub uchyla je i umarza postępowanie; w innych wypadkach uchyla orzeczenie i przekazuje sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; przepis art. 397 stosuje się odpowiednio.

Sąd pierwszej instancji podał, że uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – poza wypadkami przewidzianymi w art. 439 K.p.k. – może nastąpić tylko wtedy, gdy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 438 i gdy zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na orzeczenie co do istoty sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, iż ta teza stwarza opaczne wrażenie, że w wypadkach odwoławczego korygowania zaskarżonego orzeczenia regułą powinna być jego zmiana, wyjątkiem zaś tylko jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania. Tymczasem wydanie przez sąd odwoławczy odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy może nastąpić tylko wyjątkowo, gdy pozwalają na to zebrane dowody (por. Komentarz LEX 2014 do art. 437 Kodeksu postępowania karnego – Jan Grajewski, Sławomir Stainbom).

Stosownie do treści art. 438 K.p.k., orzeczenie ulega uchyleniu lub zmianie w razie stwierdzenia:

1. 1) obrazy przepisów prawa materialnego,
2. 2) obrazy przepisów postępowania, jeżeli mogła ona mieć wpływ na treść orzeczenia,
3. 3) błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, jeżeli mógł on mieć wpływ na treść tego orzeczenia,
4. 4) rażącej niewspółmierności kary lub niesłusznego zastosowania albo niezastosowania środka zabezpieczającego, przepadku lub innego środka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że obrońca skarżącego w postępowaniu dyscyplinarnym w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r., skierowanym do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej podał szereg naruszeń przepisów postępowania, popełnionych w trakcie procedowania przed Komisją Dyscyplinarną I Instancji Przy Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w [...], które, zdaniem wnoszącego odwołanie, miały wpływ na treść orzeczenia. Dotyczyło to naruszenia m.in. przepisów art. 410, art. 391, art. 389 § 1 i § 2, art. 368, art. 191 § 1 i § 2 oraz art. 170 § 1 i § 3 K.p.k. Na podstawie art. 437 § 2 K.p.k. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Komisję I Instancji. Stanowisko to zostało podtrzymane zarówno przez obwinionego, jak i jego obrońcę, w trakcie trwającej w dniu 7 maja 2013 r. rozprawy przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną przy Komendancie Głównym PSP.

Sąd pierwszej instancji powołał słowa obrońcy skarżącego wypowiedziane w trakcie rozprawy: "ja uważam, że na tym etapie te błędy proceduralne, które zostały popełnione przy gromadzeniu materiału dowodowego, bo ten materiał jest nienależycie zebrany i oceniony i dlatego nie może być podstawą do wydania końcowych rozstrzygnięć typu uniewinnienie czy uznanie za winnego, dlatego wnoszę aby komisja uchyliła całe to orzeczenie w zaskarżonej części na niekorzyść obwinionego i przekazała tę sprawę do ponownego rozpoznania Komisji Dyscyplinarnej I Instancji".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skoro skarżący, jak i jego obrońca, wnosząc o uchylenie orzeczenia Komisji I Instancji, zarzucali jej naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, w tym naruszenie zasady bezpośredniości, a Komisja Odwoławcza, rozpoznając wniesione odwołanie, podzieliła stanowisko skarżącego i jego obrońcy, to uznać należy, że podjęte przez tę Komisję orzeczenie jest prawidłowe i znajduje oparcie w art. 437 K.p.k. Z tego względu uznał, że podniesione przez skarżącego w skardze do Sądu zarzuty są bezpodstawne.

W związku z powyższym na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. 1) art. 151, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. i art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 437 § 2 i art. 5 § 2 K.p.k., poprzez oddalenie skargi w następstwie nieuwzględnienia zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego, skutkującego odmową uniewinnienia obwinionego;
2. 2) art. 151, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. i art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 4 i art. 7 K.p.k., poprzez oddalenie skargi w następstwie nieuwzględnienia zarzutu skarżącego przekroczenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady obiektywizmu w wyniku przyznania wiary budzącym zastrzeżenia zeznaniom [...] oraz [...], podczas gdy wyjaśnienia złożone przez obwinionego zostały uznane za niewiarygodne.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że oddalenie skargi sankcjonuje naruszenie przez organ odwoławczy zasady in dubio pro reo, wyrażonej w art. 5 § 2 K.p.k. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uzasadnienia orzeczenia Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej wynika, że wątpliwości powstałe w sprawie zostały rozstrzygnięte na niekorzyść obwinionego. Dotyczy to w szczególności wzajemnych sprzeczności w zeznaniach świadków oraz wniosków płynących z zapytań skierowanych do różnych podmiotów odnośnie ich współpracy z obwinionym, z których tylko jeden potwierdził rzekomy fakt uiszczenia na jego rzecz wynagrodzenia. Pozostałe w ogóle nie odpowiedziały na zapytania lub wskazały, że nie wypłacały obwinionemu żadnych kwot. W tej sytuacji bezwzględne zastosowanie winna znaleźć reguła rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego, której prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy skutkowałoby wydaniem orzeczenia o uniewinnieniu obwinionego od części zarzutów dyscyplinarnych.

W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów. Komisja drugiej instancji przekroczyła kryteria obiektywnej oceny dowodów, w szczególności poprzez nadmierne akcentowanie znaczenia i wiarygodności zeznań [...] oraz [...], które były pełne sprzeczności i nie mogły stanowić praktycznie samodzielnej i wiarygodnej podstawy ustalania stanu faktycznego w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł także braku obiektywizmu organu odwoławczego w zakresie oceny zgromadzonych dowodów, który to brak wpłynął na nieuniewinnienie obwinionego od części zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji zaskarżonego wyroku błędnie podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego dotyczącego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, zamiast w przedmiocie kary dyscyplinarnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., w sentencji zaskarżonego wyroku sprostował w/w niedokładność (pkt 1 sentencji wyroku).

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który nie uwzględnił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy zasady rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego oraz przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i zasady obiektywizmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 437 § 2 K.p.k. oraz że uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – poza przypadkami przewidzianymi w art. 439 K.p.k. – powinno następować wtedy, gdy zachodzi co najmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 438 K.p.k., a zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na orzeczenie co do istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 1973 r., sygn. akt III KR 25/73, OSNKW 1973, z. 12, poz. 165).

W rozpoznawanej sprawie, orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] miało charakter orzeczenia kasacyjnego i było rozstrzygnięciem procesowym (uchyliło zaskarżone orzeczenie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania komisji I instancji). Przedmiotowe orzeczenie nie kształtowało stosunku materialnoprawnego. W ocenie organu odwoławczego, taki sposób rozstrzygnięcia uwzględniał większość zarzutów obrońcy obwinionego podniesionych w odwołaniu. Był determinowany błędami proceduralnymi organu pierwszej instancji, popełnionymi przy zbieraniu i ocenie materiału dowodowego sprawy.

Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia co do zakresu nieuwzględnienia stanowiska obrońcy obwinionego uznać należy, iż Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej nie naruszyła art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 437 § 2 i art. 5 § 2 K.p.k., poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego, gdyż po pierwsze takich wątpliwości nie stwierdziła, po drugie w tym zakresie nie przeprowadzała jakichkolwiek rozważań. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej nie dostrzegła również wzajemnych sprzeczności w zeznaniach świadków. Nie naruszyła także art. 124n ustawy o PSP w zw. z art. 4 i art. 7 K.p.k., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady obiektywizmu w wyniku przyznania wiary budzącym zastrzeżenia zeznaniom [...] oraz [...], podczas gdy wyjaśnienia złożone przez obwinionego zostały uznane za niewiarygodne.

Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wynika, aby w/w Komisja oceniała wiarygodność zeznań tych świadków w zestawieniu z wyjaśnieniami obwinionego. Aprobując zarzuty przedstawione przez obrońcę obwinionego wskazała jedynie na naruszenie art. 410 i art. 174 K.p.k. w związku z art. 124n ustawy o PSP, poprzez wielokrotne zastępowanie w trakcie postępowania dyscyplinarnego zeznań świadków treścią pism i zapisków, szczególnie w stosunku do świadków [...] i [...], lecz nie dokonała ich oceny.

Zauważyć należy, iż zarzuty skarżącego opierają się na przypuszczeniach i samodzielnym podawaniu motywów działania organu odwoławczego, które nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Odwoławcza Komisja Dyscyplinarna przy Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej nie mogła skarżącego uniewinnić, gdyż stwierdzone uchybienia proceduralne były na tyle istotne, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Komisję I instancji na podstawie art. 437 § 2 K.p.k. było konieczne. Jednocześnie wskazać należy, iż w postępowaniu dyscyplinarnym obrońca obwinionego o taki sposób rozstrzygnięcia odwołania wnosił.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż sposób jego sformułowania – stworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, bez podania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, uniemożliwia dokonanie jego merytorycznej oceny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).