Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2022r. sygn. akt IV SA/Po 539/22, oddalił w całości skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 10 czerwca 2022r. nr SKO.4132.695.200.2022.ZR w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji stwierdził, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy przeszkody zdrowotne małżonka osoby wymagającej opieki potwierdzone są orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 128 krio oraz art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego B. D. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie może zająć się mężem gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania A.S. świadczenia pielęgnacyjnego,
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego B. D. jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy dokumentacja medyczna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza jej niezdolność do opieki.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi. Ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy w sytuacji, w której osoba niepełnosprawna wymagająca opieki, pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła bowiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania tego świadczenia, wskazując, że podopieczny skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem lekarskim o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. dalej u.ś.r.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w punktach poprzedzających osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu wyjaśnić należy, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej na tle tego przepisu powstały istotne rozbieżności, które stały się podstawą wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom zobowiązanym alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, z 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2103/20; z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21, czy z 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 817/21 publik. CBOSA).
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 2/22 następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)"
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. statuująca warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono przy tym, że rozbieżności w stosowaniu powyższego przepisu nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych przewidzianych w tej ustawie. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
Odnosząc zaś powyższe do niniejszej sprawy, wskazać należy, iż ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a okolicznością bezsporną było, że matka skarżącej nie posiadała orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącej, które ma wskazywać na niemożność opieki nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji mężem. Jednakże brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje, że nie ma możliwości ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności.
W świetle zatem przyjętej w cytowanej wyżej uchwale wykładni prawa materialnego, to właśnie wystąpienie tej negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce niepełnosprawnego. Sąd I instancji zasadnie więc uznał, iż przepis ten miał w sprawie zastosowanie, wskazując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia.
Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wiążącą wykładnią tego przepisu wynikającą z powyższej uchwały w sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia był brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żony niepełnosprawnego, to organy prowadzące postępowanie nie miały obowiązku ustalania i wyjaśniania, czy miała ona rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony w sprawie i podjęte czynności wyjaśniające były wystarczające i odpowiednie do wydania rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.