Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2473/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 85/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1); zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego W.O. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i na podstawie art. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm.) pozostaje w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wraz ze znajdującą się w nim adnotacją, że przy sporządzaniu umowy została okazana decyzja Prezydenta [...] z dnia 25 listopada 2011 r., z której wynikało, że Zakład Karny Nr [...] w [...] uzyskał trwały zarząd do nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w [...]).

W dniu [...] października 2013 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] zawarł z Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...] Porozumienie w sprawie przydziału lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. W Porozumieniu ustalono, że lokale mieszkalne położone w [...] przy ul. [...] o numerach [...] i [...] nie są wykorzystywane na potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Zakładu Karnego Nr [...] w [...] i w związku z powyższym będą przydzielone przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] funkcjonariuszom wskazanym przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...].

Wniosek o przydział lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] z uwzględnieniem prawa do zamieszkania określonych osób złożył m.in. [...] W.O. – Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...].

W dniu 17 lutego 2014 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] poinformował o podjęciu decyzji o przydziale lokali mieszkalnych położonych w [...] przy ul. [...], w tym m.in. lokalu mieszkalnego nr [...], składającego się z trzech pokoi, kuchni, łazienki z WC i korytarza o łącznej powierzchni [...] m2 [...] W.O.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 12, art. 170, art. 171 pkt 1, art. 192 pkt 3b ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 911 ze zm.), przydzielił [...] W.O. – Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] w [...] lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie w przedmiotowej decyzji stwierdził, że decyzję administracyjną, o której mowa w art. 172 ustawy o Służbie Więziennej, na mocy zawartego w dniu [...] października 2013 r. Porozumienia wyda Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...].

Ponadto Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2014r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] przesyłając w/w decyzję poprosił o niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 172 ustawy o Służbie Więziennej.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którą na podstawie art. 12, art. 13, art. 170, art. 171 pkt 1 i art. 192 pkt 3b ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, przydzielił [...] W.O. – Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] w [...] lokal mieszkalny nr [...] położony w [...] przy ul. [...], zawierająca wskazanie, że stanowi ona zobowiązanie do wydania niniejszej decyzji na podstawie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia 7 września 2015 r. nr BKW-2301-14/15/1118, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), art. 174 ust. 1,2,3 i 4, art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1, art. 176 i art. 177 ust. 1 w związku z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014r. poz. 1415 i 1822 oraz z 2015 poz. 529) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr [...]5, poz. 911) stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o przydzieleniu [...] W.O. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że w jego ocenie w/w decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powołał treść art. 170 ust.1, art. 171 ust. 1, art. 174 ust. 1, art. 173, art. 176 oraz art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Uznał, że przedmiotowa decyzja przede wszystkim rażąco narusza art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzją tą przydzielono W.O. lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej większej niż przysługiwała mu z tytułu norm. W.O. we wniosku o przydział przedmiotowego lokalu mieszkalnego złożonym w dniu 17 stycznia 2014 r. zwrócił się o uwzględnienie przy przydziale lokalu prawa do zamieszkania żony i córki. Tymczasem córka nie powinna być uwzględniona przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującego mu lokalu mieszkalnego z tytułu norm, gdyż według stanu na dzień złożenia wniosku jej wiek przekraczał 25 lat życia (ur. 25 lipca 1987 r.).

Oznacza to, że wyżej wymieniony funkcjonariusz na dzień złożenia w/w wniosku posiadał uprawnienie do trzech jednostkowych norm powierzchni mieszkalnej. Stosownie do treści z art. 174 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy, można mu było przydzielić lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej mieszczącej się w przedziale od 21 m2 do 35 m2. Tymczasem lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] posiada powierzchnię mieszkalną 37,27 m2 i nie mógł zostać mu przydzielony. W niniejszej sprawie nie uzyskano również zgody Dyrektora Generalnego Służby Więziennej na przydzielenie temu funkcjonariuszowi lokalu większego od przysługującego mu zgodnie z normami, o których mowa w art. 174 ust. 4 cyt. ustawy. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 174 ust. 1 w/w ustawy.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że skoro lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...], to zgodnie z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawnienie do przydziału przedmiotowego lokalu na rzecz funkcjonariuszy tej jednostki organizacyjnej Służby Więzienne posiadał Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...], po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 911).Stosownie do treści tego przepisu, kierownik jednostki organizacyjnej Służby Więziennej podaje do wiadomości funkcjonariuszy, w sposób zwyczajowo przyjęty, informację o lokalu mieszkalnym przeznaczonym do zasiedlenia, a informacja ta powinna zawierać co najmniej dziesięciodniowy termin wyznaczony w celu składania wniosków o przydział lokalu mieszkalnego, wielkość powierzchni mieszkalnej i usytuowanie lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie procedura, o której mowa w powołanym przepisie, była przeprowadzona w Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w [...], a nie w Zakładzie Karnym Nr [...] w [...], w którego dyspozycji przedmiotowy lokal się znajdował, co uniemożliwiło funkcjonariuszom Zakładu Karnego Nr [...] w [...] staranie się o przedmiotowy lokal.

Organ nadzoru wyjaśnił, że gospodarka nieruchomościami pozostającymi w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych Służby Więziennej odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782, ze zm., dalej w skrócie u.g.n.). Uprawnienia jednostki w zakresie władania nieruchomością zostały wymienione w art. 43 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jednostka organizacyjna ma prawo do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: 1) korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania;

1. 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego;
2. 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość.

Z kolei art. 48 ust. 1 u.g.n. przewiduje jedynie możliwość przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących. Przekazanie trwałego zarządu następuje przez wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu dotychczasowej jednostki.

Zdaniem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, powyższe unormowanie wskazuje na brak uprawnienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do dysponowania przedmiotowym lokalem mieszkalnym. Wydana przez ten organ przedmiotowa decyzja zatem rażąco naruszała art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

W konsekwencji Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o przydzieleniu [...] W.O. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż organ ten dokonał przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej większej od powierzchni odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm, bez uzyskania uprzedniej zgody Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, a także z rażącym naruszeniem art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem organ ten dokonał przydziału lokalu mieszkalnego niebędącego w jego dyspozycji. Rozstrzygnięcie sprawy pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z powołanymi przepisami ustawy i jest nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, co powoduje obowiązek stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na skutek wniesienia przez W.O. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Minister Sprawiedliwości, który decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że sprawie niesporny jest fakt, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...], a więc stosownie do art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, uprawnienie do przydziału przedmiotowego lokalu na rzecz funkcjonariuszy tej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej posiadał Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Powołując treść Porozumienia zawartego przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w dniu [...] października 2013 r. stwierdził, że pierwszy z tych organów nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym lokalem mieszkalnym ani do przeprowadzenia procedury jego przydziału. W tym zakresie organ odwoławczy powołał również treść art. 43 u.g.n.

Ponadto Minister Sprawiedliwości podał, że wnioskodawcy przydzielono lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej większej niż przysługiwała mu z tytułu norm, co stanowiło rażące naruszenie art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 177 ust. 1 omawianej ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię wskazał, że przedmiotowy lokal nie znajdował się w dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...]. Pozostawał on w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], poprzez zawarcie Porozumienia z Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w dniu [...] października 2013 r., nie uzyskał prawa do przydzielenia w/w lokalu mieszkalnego, co więcej, pozbawił dysponenta tego lokalu uprawnień wynikających z art. 43 u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego, przedstawiona przez stronę w odwołaniu wykładnia art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej prowadziłaby do wniosku, że lokal mieszkalny będący w dyspozycji określonej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej można przydzielić funkcjonariuszowi z innej jednostki, nawet w sytuacji, gdy byłaby ona położona w innej miejscowości. Taki sposób rozumowania, stałby w sprzeczności z celem ustawy o Służbie Więziennej, dotyczącym zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy pełniących służbę w określonej jednostce organizacyjnej Służby Więziennej, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, wynikającym z kolei wprost z treści art. 170 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto Minister Sprawiedliwości podał, że w rozpoznawanej sprawie, w której bada się naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie ma znaczenia przywołana w odwołaniu opinia Dyrektora Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej z dnia 29 kwietnia 2015r. oparta na wytycznych Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie sposobu gospodarowania przez jednostki organizacyjne Służby Więziennej nieruchomościami pozostającymi w ich trwałym zarządzie.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 174 ust. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej wskazał, że nastąpiło przydzielenie [...] W.O. lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej większej niż mu przysługiwała z tytułu norm bez zgody Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Wielkość tego przekroczenia nie ma znaczenia przy ocenie rażącego naruszenia przepisu. Wyjaśnił także, iż wprawdzie wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu może być podstawą do wznowienia postępowania, to jednak w tej sprawie naruszenie to jest jedynie pochodną braku uprawnienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] do dysponowania przedmiotowym lokalem.

Powyższa decyzja Ministra Sprawiedliwości stała się przedmiotem skargi W.O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1. rażące naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wskazania w podstawie prawnej przepisów prawa, które zdaniem organu uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale, co zdecydowanie utrudnia, jeśli nie uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji,
2. 2. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak wyraźnego wskazania przepisów, których rażące naruszenie uznał organ,
3. 3. rażące naruszenie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez przyjęcie, że z art. 177 ust. 1 wynika, że lokal będący w dyspozycji Służby Więziennej może być przydzielony funkcjonariuszowi wyłącznie przez jednostkę sprawującą trwały zarząd nad nieruchomością,
4. 4. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez przyjęcie, że ten ostatni przepis wskazuje jednostkę uprawnioną do dokonania przydziału,
5. 5. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez uznanie, że lokal będący w trwałym zarządzie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] nie jest lokalem pozostającym w dyspozycji Służby Więziennej w rozumieniu art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej,
6. 6. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że wyłącznie jednostce sprawującej trwały zarząd przysługuje prawo przydziału lokalu mieszkalnego,
7. 7. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. a art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 174 ust. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że treść art. 177 oznacza wydanie decyzji uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,
8. 8. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania doszło do jakiegokolwiek rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie o ich uchylenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku na wstępie wyjaśnił, czym charakteryzuje się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podał, że ogranicza się ono do ustalenia, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ bezpodstawnie stwierdził, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można bowiem uznać, że została ona wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. W.O. zajmuje stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Zgodnie z art. 192 § 3 ustawy o Służbie Więziennej, decyzje w sprawach realizacji uprawnień funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego zajmującego stanowisko dyrektora zakładu karnego wydaje dyrektor okręgowy Służby Więziennej.

Nie można również stwierdzić, że w przypadku przedmiotowej decyzji zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj., iż decyzja to została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 cyt. ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu. W świetle art. 177 ust. 1 tej ustawy, na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Lokal mieszkalny przydzielony skarżącemu W.O. pozostawał w dyspozycji Zakładu Karnego Nr [...] w [...], a więc w dyspozycji Służby Więziennej. Powołany przepis nie precyzuje, aby lokal mieszkalny znajdował się w dyspozycji określonej jednostki Służby Więziennej. Określa jedynie zamknięty katalog lokali, które mogą być przydzielone funkcjonariuszowi wskazując, że są to lokale, którymi organ włada lub są w jego dyspozycji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle powyższych wywodów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia, a mianowicie poprzez pominięcie okoliczności przyznania W.O. lokalu mieszkalnego w wielkości nieodpowiadającej przysługującym mu normom, czyli jednej z dwóch przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r., do której odnoszono się zarówno w skardze, jak i odpowiedzi na skargę; brak wyjaśnień stanowiska Sądu odnośnie tej kwestii może skutkować uznaniem, że w istocie nie dokonano dającej się skontrolować w toku postępowania kasacyjnego oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania, ani też prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego w tej części wyroku;
3. b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy, tj. okoliczności, iż W.O. nie spełniał kryteriów do przyznania mu lokalu mieszkalnego w wielkości określonej w unieważnionej decyzji, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyczyniło się do błędnego uznania przez Sąd, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej w tej sprawie decyzji Ministra Sprawiedliwości i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż właściwe byłoby zastosowanie art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w całości.
4. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1, art. 172, art. 177 ust. 1, i art. 192 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 911 ze zm.) oraz art. 43 i art. 48 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i wskazanie, iż art. 177 ustawy o Służbie Więziennej określa jedynie, iż przydzielony lokal ma się znajdować w dyspozycji Służby Więziennej i nie precyzuje, że ma się znajdować w dyspozycji określonej jednostki Służby Więziennej, podczas gdy właściwa interpretacja uwzględniająca brzmienie innych wskazanych wyżej przepisów nie daje podstaw do przyjęcia takiej interpretacji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W.O. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jednak w rozpoznawanej sprawie zarzuty te w części wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w tej sprawie, tj. zasadności uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organów obu instancji, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła pierwsza przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie doszło do rażącego naruszenia art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), a zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. o przydzieleniu [...] W.O. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...].

Zgodnie z art. 177 ust. 1 cyt. ustawy, na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej.

Spór prawny między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle powołanego wyżej przepisu fakt, iż określa on jedynie, że przydzielony lokal ma znajdować się w dyspozycji Służby Więziennej i nie precyzuje, iż ma się on znajdować w dyspozycji określonej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej oznacza, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o przydzieleniu [...] W.O. – Dyrektorowi Zakładu Karnego Nr [...] w [...] lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], który nie był w jego dyspozycji, gdyż pozostawał w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie zasadności naruszenia w/w przepisu niezbędne jest uwzględnienie brzmienia innych przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (art. 170 ust. 1, art. 172 i art. 192) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej, a także art. 43 i art. 48 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z art. 172 tej ustawy wynika, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177. Następuje to po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, o którym mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 2010 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych przez funkcjonariuszy Służby Więziennej. Z kolei art. 192 omawianej ustawy określa, jaki organ jest właściwy do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 172 – o przydziale lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 177 ust.

1. 1. W przypadku dyrektora zakładu karnego organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie jest dyrektor okręgowy (art. 192 pkt 3 lit. b cyt. ustawy).

W sprawie jest niesporne, że na dzień wydania decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. o przydziale [...] W.O. przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostawał on w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...].

Uprawnienia w przedmiocie władania nieruchomością oddaną w trwały zarząd określa art. 43 ust. 2 u.g.n. Warunki i tryb dopuszczalności wygaszenia trwałego zarządu są zawarte w art. 46 – 47 u.g.n., natomiast możliwość przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi przewiduje art. 48 ust. 1 u.g.n. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ingerencja innego organu lub podmiotu w wykonywaniu trwałego zarządu może mieć miejsce jedynie w przypadkach i w trybie ściśle określonym w powołanych przepisach. Z tego względu nie jest dopuszczalne swobodne dysponowanie nieruchomością lub jej częścią oddaną w trwały zarząd przez organ lub jednostkę organizacyjną, która nie jest trwałym zarządcą.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] w niniejszej sprawie nie posiadał zatem uprawnienia do dysponowania lokalem mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w [...], ani do przeprowadzenia procedury jego przydziału. W świetle powołanych przepisów u.g.n. prawa do przydzielenia tego lokalu mieszkalnego nie uzyskał także na podstawie Porozumienia zawartego w dniu [...] października 2013 r. z Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w sprawie przydziału lokali mieszkalnych znajdujących się w dyspozycji Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Przekazanie lokalu mieszkalnego nie nastąpiło bowiem w wymaganej formie i trybie określonym w powołanych wyżej przepisach u.g.n. W tym przypadku fakt posiadania kompetencji do przydziału lokalu mieszkalnego dla dyrektora zakładu karnego nie oznaczał, że mógł on przydzielić lokal mieszkalny, który nie pozostawał w dyspozycji Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w [...].

Jak wyżej podano, przedmiotowy lokal mieszkalny pozostawał w trwałym zarządzie Zakładu Karnego Nr [...] w [...], a zatem tylko ta jednostka organizacyjna miała prawo do przydzielenia tego lokalu mieszkalnego na rzecz funkcjonariuszy tej jednostki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Czyni to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego skutecznym. Organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że wydanie przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o przydzieleniu [...] W.O. lokalu mieszkalnego, który nie pozostawał w dyspozycji tej jednostki organizacyjnej, stanowiło rażące naruszenie art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i skutkowało stwierdzeniem z urzędu nieważności przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a., uznać należy, iż są one trafne.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie przedstawia całości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, ogranicza się wyłącznie do rozważenia i oceny jednej z dwóch przesłanek, w oparciu o które organ stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o przydziale [...] W.O. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...]. W części historycznej uzasadnienia wyroku, jak i w zakresie dotyczącym analizy i oceny prawidłowości kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd odniósł się wyłącznie do wskazanej jako podstawa stwierdzenia nieważności w/w decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Natomiast całkowicie pominął fakt, że podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji była także druga przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażącego naruszenia art. 174 ust. 1 omawianej ustawy, poprzez przydzielenie W.O. lokalu mieszkalnego o powierzchni większej niż przysługująca mu z tytułu norm. Nieuwzględnienie wskazanego powyżej faktu stanowiło również naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Okoliczność, iż W.O. nie spełniał kryteriów do przyznania lokalu mieszkalnego w wielkości określonej w przedmiotowej decyzji wynikała z akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż w tym przypadku powyższe uchybienia nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy omawianiu zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wykazano, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] nie mógł przydzielić [...] W.O. lokalu mieszkalnego, który nie pozostawał w jego dyspozycji, a wydając decyzję w tym przedmiocie rażąco naruszył w/w przepis. W takiej sytuacji okoliczność, że przydzielony lokal mieszkalny miał powierzchnię większą, niż przysługująca funkcjonariuszowi powierzchnia z tytułu posiadanych przez niego norm, którą oceniono jako rażące naruszenie art. 174 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, była kwestią drugorzędną, niemającą w tym przypadku wpływu na wynik sprawy.

Uwzględniając przedstawione argumenty, które legły u podstaw oceny, że skargę kasacyjną należało uznać za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki określone przepisem art. 188 P.p.s.a., które w rezultacie uchylenia kontrolowanego wyroku umożliwiały rozpatrzenie skargi strony na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Istota sprawy została bowiem dostatecznie wyjaśniona. Wskazane argumenty nakazywały przyjęcie, iż skarga jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).