Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 maja 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2014 r. w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w domu opieki i ustalenia terminu zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt w domu opieki, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], pismem z 11 czerwca 2014 r. zawiadomił R. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w [...] i ustalenia terminu ich zwrotu.
Decyzją z [...] września 2014 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], powołując się m. in. na art. 6 ust. 3, ust. 4, ust. 14; art. 8; art. 61 ust. 3; art. 104; art.110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi w kwocie 11.085,04 zł za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. oraz ustalił termin zwrotu wydatków do dnia 20 grudnia 2014 r. Organ wskazał, że skarżąca jest córką J. M., który od 14 grudnia 2005 r. przebywa w Domu Opieki "[...]" w [...] i zobowiązany był do regulowania odpłatności w wysokości ustalonej decyzją z [...] maja 2013 r. za poszczególne miesiące, począwszy od stycznia 2012 r. Organ stwierdził, że z uwagi na nieregulowanie przez stronę ciążących na niej zobowiązań, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, w którym został skierowany do egzekucji tytuł wykonawczy za okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2013 r. w wysokości 26.314,60 zł. Z powodu braku wpłat za dalszy okres, tj. od stycznia 2014 r. do sierpnia 2014 r. powstała zaległość w łącznej wysokości 11.085,04 zł. Pismem z 11 czerwca 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki i ustalenia terminu ich zwrotu.
Z uwagi na fakt, że strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówiła tym samym współpracy z organem pomocy społecznej w ustaleniu aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej. W związku z tym organ na podstawie wywiadu środowiskowego z 12 listopada 2012 r. ustalił, że strona zamieszkuje w [...] z mężem i córką, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto powołał ustalenia dotyczące dochodu osiągniętego przez rodzinę w czerwcu 2014 r. oraz w lipcu 2014 r. Organ stwierdził, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Opieki do marca 2014 r. wynosił 3.900 zł, natomiast od kwietnia 2014 r. koszt ten wynosi 4.200 zł miesięcznie. Mieszkaniec Domu – ojciec skarżącej wnosi opłatę za pobyt w wysokości 70% dochodu tj. 1.019,98 zł. Jego żona nie żyje, co oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat ciąży w dalszej kolejności na dzieciach.
Organ wskazał, że J. M. ma pięcioro dzieci, w stosunku do których były prowadzone postępowania w sprawach ustalenia odpłatności za jego pobyt w Domu Opieki. Do kwietnia 2014 r. odpłatność wnoszona przez niego wraz z opłatami ustalonymi wobec zstępnych nie pokrywała pełnego miesięcznego kosztu utrzymania, natomiast od maja 2014 r. odpłatność mieszkańca i rodziny stanowi pełny koszt utrzymania w ww. placówce. Pomimo ustalonej wobec osób zobowiązanych opłaty, nie była ona przez wszystkie te osoby wnoszona. W tej sytuacji obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w [...] spoczywał na Gminie Miejskiej [...]. Ustalając zatem należność z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki na kwotę 11.085,04 zł za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. organ wskazał, że należność tę należy wnieść w terminie do 20 grudnia 2014 r.
Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, w którym podała, że uległa zmianie sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna. Podniosła, że z tego względu nie jest w stanie wykonać zaskarżonej decyzji we wskazanym w niej terminie do 20 grudnia 2014r. i prosi o całkowite zwolnienie z obowiązku utrzymania jej ojca w Domu Opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1 dotyczącym ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi, natomiast uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2, dotyczącym ustalenia terminu zwrotu i ustaliło nowy termin na dzień 20 stycznia 2015 r. Kolegium podkreśliło, że w świetle ustawy o pomocy społecznej zasadą jest, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
W przypadku nie wywiązania się przez członka rodziny z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku. Jednocześnie przyznał gminie prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków od osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżącej, na podstawie decyzji z [...] maja 2013 r., ustalono odpłatność za pobyt jej ojca w Domu Opieki "[...]" w [...] począwszy od stycznia 2012 r., przy czym od kwietnia 2013 r. odpłatność miesięczna wynosi 1.385,63 zł. Strona nie wywiązywała się z obowiązku dokonywania wpłat. W celu skorzystania z przysługującego Gminie Miejskiej [...] prawa dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo za stronę wydatków z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, pismem z dnia 11 czerwca 2014r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi i ustalenia terminu ich zwrotu.
W toku postępowania organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny strony, w wyniku których stwierdził, że wysokość dochodu rodziny w miesiącach: czerwcu 2014 r. i lipcu 2014 r. przekracza 300 % kryterium dochodowego rodziny. W zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązał stronę do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską [...] z tytułu zaległych opłat za pobyt jej ojca w Domu Opieki w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014r. (1.385,63 zł x 8 miesięcy = 11.085,04 zł). Wyjaśnił przy tym, że za wcześniejszy okres od stycznia 2012r. do grudnia 2013r., prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił zarówno kwotę do zwrotu, jak też okres, za który żąda zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. W związku zaś z argumentacją co do zmiany sytuacji dochodowej rodziny strony Kolegium wskazało, że uzasadnione jest ustalenie terminu zwrotu do 20 stycznia 2015 r. w celu umożliwienia stronie złożenia w organie I instancji stosownego wniosku i jego rozpatrzenia przez ten organ.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną.
Przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W zasadzie organ pomocowy powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji.
Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Natomiast jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Z kolei należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Natomiast na gruncie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej można mówić o należności z tytułu opłaty, jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową.
Z kolei dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Z tej przyczyny opłata za pobyt nie jest opłatą należną, jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Jednakże gmina nie może dochodzić zwrotu poniesionej części odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie, kiedy obowiązek ponoszenia części tej odpłatności nie był ustalony. W badanej sprawie organ I instancji ustalił wysokość należności z tytułu wydatków sprzed daty orzekania, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżąca miała wnosić co miesiąc za pobyt jej ojca w Domu Opieki.
Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącej. Zobowiązano ją do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt ojca w domu opieki za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niej wysokość opłaty z tytułu tego pobytu. Skoro zatem nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca opłatę, jaką skarżąca winna ponieść, to nie ma podstaw do tego, aby organ był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzając powyższe Sąd uznał, że organy naruszyły art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 2, art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło następujące zarzuty:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie pod rozwagę przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprzecznego z treścią przesłanego Sądowi materiału dowodowego, tj. na pominięciu faktu istnienia w obrocie prawnym decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia R. P. odpłatności za pobyt jej ojca J. M. w Domu Opieki "[...]" w [...] m.in. od 1 kwietnia 2013 r. na przyszłość w kwocie 1.385,63 zł miesięcznie;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na podniesiony przez Sąd zarzut naruszenia przez organy administracji procedury administracyjnej, podczas gdy postępowanie było prowadzone w zgodzie z zasadami wynikającymi z tych przepisów;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- - art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (błąd w subsumcji) polegające na przyjęciu, że nie została wydana decyzja określająca stronie wysokość opłaty, jaką miałaby wnosić co miesiąc za pobyt jej ojca w Domu Opieki, podczas gdy taka decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym - tj. decyzja z [...] maja 2013 r. ustalająca R. P. odpłatność za pobyt jej ojca w Domu Opieki "[...]" w [...] m.in. od kwietnia 2013 r. na przyszłość w kwocie 1.385,63 zł miesięcznie (decyzja ta znajdowała się w aktach sprawy przekazanych Sądowi I instancji, jak też była powoływana przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji podejmowanych w sprawie),
- - art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 3 i art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (błąd w subsumcji) poprzez przyjęcie, że organy administracji nie miały podstaw do określenia skarżącej należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca w Domu Opieki za okres wsteczny, począwszy od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. (z uwagi na brak decyzji określającej tę odpłatność), podczas gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja z [...] maja 2013 r. ustalająca R. P. odpłatność za pobyt jej ojca w Domu Opieki "[...]" w [...] m.in. od kwietnia 2013 r. na przyszłość w kwocie 1.385,63 zł miesięcznie (decyzja ta znajdowała się w aktach sprawy przekazanych Sądowi I instancji, jak też była powoływana przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji podejmowanych w sprawie).
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadnicza wadliwość, jaką wyprowadził Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2014 r. wydanej w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej przez skarżącą zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca wymaganych od dnia 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r., została powiązana z brakiem decyzji ustalającej opłatę, która - jak podkreślono - stanowić może podstawę do wydania decyzji określonej w art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z tej przyczyny decyzję wymiarową w odniesieniu do zaległej za okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2014 r. opłaty, jaką zobowiązana była ponieść R. P. z tytułu pobytu jej ojca w Domu Opieki "[...]" w [...] Sąd uznał za naruszającą przepisy prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.
W warunkach przedstawionej sprawy konkluzja Sądu I instancji została jednak wywiedziona z pominięciem zgromadzonych w sprawie i przesłanych przez organ akt administracyjnych, czyniąc uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w swej ocenie nie uwzględnił, że ostateczną decyzją z [...] maja 2013 r. skierowaną do R. P., wydaną m.in. na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, Prezydent Miasta [...] ustalił odpłatność za pobyt ojca skarżącej w domu opieki od 1 kwietnia 2013 r., nie zakreślając daty końcowej. Słusznie zatem skarga kasacyjna wywodzi, że pominięcie pozostającej w obrocie prawnym decyzji ustalającej odpłatność, jaką zobowiązana była uiszczać skarżąca za pobyt ojca w domu opieki czyniło wadliwym orzeczenie Sądu jako pozostające w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem.
Powyższe nakazywało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd zobowiązany będzie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając w szczególności na uwadze, że decyzja wymiarowa za okres od 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. została wydana w dniu [...] maja 2013 r. i jest ostateczna bowiem nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd obejmie swą uwagą pozostałe warunki ustawowe pozwalające na zastosowanie w sprawie art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności strony za wynik postępowania. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu omyłkę w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie oznaczenia daty zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Nie budzi bowiem najmniejszych wątpliwości, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2014 r.