Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2502/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 360/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejęta pod drogę

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. L.K. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania "w związku z przejęciem przez Gminę [...] własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], Gmina [...], działka o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...], która została wydzielona pod drogę dostępną dla nieograniczonego kręgu osób i z mocy samego prawa przeszła na własność Gminy [...]". Dalsza część wniosku o tożsamej treści obejmowała działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia [...] lipca 2017 r., skierowanym do Wójta Gminy [...] zaprosił go do negocjacji w sprawie odszkodowania, na które Wójt odpowiedział odmownie. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, iż aktem notarialnym Repertorium [...] zawarta została umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2003 r., mocą której L.K. sprzedał ww. działki Gminie [...], za uzgodnioną wcześniej cenę.

Pomimo poszukiwań nie odnaleziono natomiast decyzji, na podstawie której działki te zostały wydzielone. W związku z tym, że wnioskodawca powołał się na fakt wywłaszczenia związanego z podziałem, Starosta wezwał do przedstawienia decyzji podziałowej, lecz wnioskodawca nie przedstawił tego dokumentu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca oparł swoje żądanie na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "u.g.g.", w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", jednakże wskazana regulacja odnosi się do sytuacji, w których działki wydzielone pod drogi przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne.

Natomiast ze zgromadzonego materiału wynika, że wnioskodawca sprzedał Gminie [...] ww. działki położone w [...], a obecnie żąda ustalenia odszkodowania. Co więcej, poszukiwania decyzji podziałowej lub orzeczenia o podziale w zbiorach różnych instytucji doprowadziły Starostę do przekonania, że taka decyzja nigdy nie została wydana. Starosta wykluczył zatem przejście działek na własność Gminy [...] z mocy prawa. Wobec tego, że nie doszło do pozbawienia wnioskodawcy własności jego nieruchomości, lecz nastąpiła sprzedaż ww. działek, organ uznał, że ustalenie odszkodowania jest niemożliwe, a postępowanie należało umorzyć.

L.K. złożył odwołanie od ww. decyzji. W następstwie jego rozpoznania decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał treść art. 98 u.g.n., w brzmieniu z dnia 1 lipca 1998 r., stwierdzając, że skoro w niniejszej sprawie brak jest decyzji podziałowej, na mocy której przedmiotowe działki przeszłyby na własność Gminy [...], a także brak jest dokumentów świadczących o tym, że strony przeprowadziły uzgodnienia dotyczące odszkodowania wcześniej niż przed dniem 7 marca 2003 r., to nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 98 ust. 1 u.g.n.

W związku z tym konieczne jest ustalenie, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] na mocy decyzji zatwierdzającej podział ww. działek. Wojewoda przypomniał, że we wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący stwierdził, że potwierdzeniem drogowego przeznaczenia przedmiotowych działek jest wyciąg z wykazu zmian gruntowych z dnia 1 lipca 1998 r., z którego wynika, iż najpóźniej w dacie sporządzenia tegoż wyciągu działki te stanowiły drogi. Jednakże w dniu podpisania umowy sprzedaży, tj. [...] czerwca 2003 r., nadal figurowały one w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], skarżący był ich właścicielem, zaś w § 1 umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2003 r. skarżący oświadczył, że "wyżej opisana nieruchomość nie jest obciążona prawami i roszczeniami osób trzecich ani też nie istnieją wobec niej żadne ograniczenia w rozporządzaniu".

Ponadto organ wskazał, że skarżącemu została wypłacona kwotą [...] zł tytułem ceny ww. nieruchomości. Skoro zatem ważność tej czynności prawnej nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to Wojewoda był zobligowany do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tej umowy, a mających wpływ na niniejsze postępowanie. Wojewoda podniósł także, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby ustalania, czy działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeszły na własność Gminy [...] w wyniku decyzji podziałowej, czy na mocy aktu notarialnego, gdyż skarżący otrzymał za nie uzgodnioną kwotę. Nawet jeżeli byłaby to decyzja podziałowa, to i tak nie można byłoby ustalić odszkodowania w trybie administracyjnym, ponieważ zostało ono ustalone na etapie cywilnym.

L.K. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1. 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania,
2. 2. naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności kiedy i na jakiej podstawie zostały wydzielone działki objęte niniejszym postępowaniem, a także tego od kiedy działki te użytkowane są jako publiczne drogi gminne dostępne dla nieograniczonego kręgu osób,
3. 3. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ww. wyrokiem oddalił skargę wskazując, iż w sprawie bezsporne jest, że umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 2003 r. L.K., jako właściciel przedmiotowych nieruchomości, objętych księgą wieczystą KW [...], sprzedał Gminie [...] prawo własności nieruchomości za cenę ustaloną w dniu [...] marca 2003 r. w wyniku przeprowadzonych rokowań. Sąd wskazał, iż organy orzekające w sprawie uznały, że ww. nieruchomości nigdy nie były objęte decyzją podziałową, na podstawie której nastąpiłoby wydzielenie działek i przejście ich na własność Gminy [...]. Okoliczność tę kwestionuje skarżący podnosząc, że w odniesieniu do ww. nieruchomości nastąpiło faktyczne wywłaszczenie najpóźniej z dniem 1 lipca 1998 r., w związku z przejęciem z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego gruntów przeznaczonych pod drogi, a w konsekwencji skarżący nie mógł w 2003 r. sprzedać nieruchomości, które nie stanowiły już jego własności.

Natomiast, skoro nastąpiło wywłaszczenie, to z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skarżącemu należy się odszkodowanie, które nigdy nie zostało mu wypłacone. Sąd I instancji nie podzielił powyższego stanowiska wskazując, iż podnoszone okoliczności nie znajdują potwierdzenia w dokumentach urzędowych, takich jak akt notarialny, potwierdzający zawartą przez niego umowę sprzedaży nieruchomości oraz księga wieczysta dotycząca tych nieruchomości.

Sąd I instancji podkreślił, że podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Kwestią sporną w okolicznościach niniejszej sprawy jest podstawa prawna przejścia własności ww. nieruchomości. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że nastąpiło to na mocy umowy sprzedaży, a więc w trybie cywilnoprawnym, zaś skarżący uważa, że nastąpiło to znacznie wcześnie, na mocy decyzji podziałowej, a w razie jej braku, poprzez "faktyczne wywłaszczenie". Zdaniem Sądu I instancji, z akt administracyjnych sprawy wynika, że nie doszło do wywłaszczenia ww. nieruchomości w następstwie wydania decyzji podziałowej.

Skarżący tej okoliczności nie wykazał, przedkładając stosowną decyzję. Organy administracji wyczerpały natomiast inicjatywę dowodową w tym zakresie, dokonując kwerendy zbiorów administracyjnych będących w ich zasobach. Tym samym należy uznać, iż taka decyzja nigdy nie została wydana. Skarżący ostatecznie również nie jest pewien tego faktu skoro wywodzi, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do "faktycznego wywłaszczenia" jego nieruchomości. Przy czym w tym zakresie Sąd podkreślił, że skarżący nie mógł czuć się faktycznie wywłaszczony, skoro w 2003 r. – jako właściciel tych nieruchomości – przystąpił do aktu notarialnego, zawierając z gminą umowę ich sprzedaży.

Ponadto w pojęciu faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa własności, którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Trudno zaakceptować pogląd o faktycznym wywłaszczeniu w sytuacji, gdy doszło do umownego uregulowania stosunków własnościowych pomiędzy stronami, a jeden z kontrahentów tej umowy po wielu latach kwestionuje legalność i skuteczność dokonanych ze swoim udziałem czynności prawnych, z pominięciem właściwego trybu zniweczenia wynikających z nich skutków prawnych.

Co więcej, sam fakt zakwalifikowania ww. działek jako drogowych, nawet przy akceptacji stanowiska skarżącego o takim ich charakterze już w 1998 r., nie oznacza, że z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący powołuje się w tym zakresie na art. 98 ust. 3 u.g.n., z którego wynikało, że "za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina".

Sąd podkreślił, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej przejścia prawa własności, a jedynie reguluje skutki odszkodowawcze tego przejścia. Natomiast, gdyby podstawą prawną takiego przejścia miał być art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), to mogło by to dotyczyć wyłącznie dróg publicznych i nieruchomości pozostających we władaniu jednostki samorządowej. Niewątpliwie tak nie było, skoro skarżący w 2003 r. zawarł umowę sprzedaży tych działek.

Sąd podkreślił, że podążając tokiem rozumowania skarżącego o faktycznym wywłaszczeniu w 1998 r., to można przyjąć, że w rokowaniach z dnia [...] marca 2003 r. ustalono odszkodowanie za to wywłaszczenie. Zostało ono wypłacone skarżącemu w czerwcu 2003 r. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami. Przy czym ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania.

W konsekwencji, żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania, będącego formą ekwiwalentu za przejęte nieruchomości, nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. W związku z powyższym Sąd podkreślił, iż stanowisko skarżącego o wywłaszczeniu spornych nieruchomości jest wadliwe. Przeczy temu zawarta w dniu [...] czerwca 2003 r. umowa cywilnoprawna sprzedaży tych nieruchomości, której skutków skarżący w żaden sposób nie zniweczył. Niemniej jednak skarżący uzyskał ekwiwalent pieniężny za przejście na rzecz gminy prawa własności spornych nieruchomości w wysokości ustalonej w rokowaniach z dnia [...] marca 2003 r., który w takiej sytuacji należałoby potraktować jako odszkodowanie.

Sąd I instancji zauważył także, że do kompetencji organów oraz sądu administracyjnego nie należy ocena skuteczności umów. Podobnie, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82 – 88 K.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do zbycia spornych nieruchomości doszło w drodze umowy sprzedaży, nastąpiła także zapłata umówionej ceny, a zatem nie ma podstaw do żądania ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym badane postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i podlegało umorzeniu. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia prawa i z tego powodu oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł skarżący L.K. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. rażące naruszenie przepisów postępowania tj.:
2. 1. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji gdy zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy;
3. 2. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nie uwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne, mimo iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;
4. 3. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:
5. 3.1. kiedy i na jakiej podstawie doszło do wydzielenia działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...];
6. 3.2. od kiedy działki nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] wykorzystywane były jako drogi i jaki był charakter tych dróg (tj. czy były to drogi publiczne), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć.
7. II. Niezależnie od powyższego, działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego tj.:
8. 4. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a ewentualnie w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., a ewentualnie w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g. przez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, mimo iż niewątpliwym jest, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], przewidywały jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g., art. 128 ust. 1 u.g.n., a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Gmina [...] wnosząc o uznanie jej za nieuzasadnioną i oddalenie oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., choć zarzut naruszenia prawa materialnego zgłoszono jako ewentualny (z ostrożności procesowej), w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutów opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), dając pierwszeństwo kwestii związanej z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego. W tym zakresie autor kasacji jako naruszone uznaje art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, która wskazuje także fakty istotne z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Ponieważ organy i Sąd I instancji uznały, iż żadna z norm administracyjnego prawa materialnego nie ma zastosowania do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, to konieczne jest przede wszystkim wskazanie, czy okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zostały prawidłowo ustalone, a zatem czy nastąpiło to w następstwie podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i czy wskutek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nastąpiło także jego wyczerpujące rozpatrzenie, a ustalenie okoliczności sprawy było wynikiem oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Autor kasacji wskazuje na dwie okoliczności, które nie zostały udowodnione wskutek wadliwego zastosowania ww. przepisów. Pierwszą jest nieodnalezienie decyzji podziałowej, mocą której zostały wydzielone działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, a drugą zaniechanie uwzględnienia, iż przedmiotowe działki stanowiły drogi zanim jeszcze w dniu [...] czerwca 2003 r. doszło do zawarcia umowy ich sprzedaży.

Odnosząc się do pierwszej z powyższych okoliczności należy wskazać, iż obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy wskutek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji podjął szeroko zakrojone poszukiwania ww. decyzji podziałowej. Nie przyniosły one pozytywnych rezultatów. Również strona skarżąca – mimo wyraźnego żądania organu – nie przedłożyła takiej decyzji. Co więcej, skarżący, będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazywał na konieczności przeprowadzenia dalszych, konkretnych czynności procesowych mogących doprowadzić do ujawnienia tejże decyzji. Wreszcie, co szczególnie istotne, w umowie zbycia przedmiotowych nieruchomości z dnia [...] czerwca 2003 r. jej strony nie powoływały się na decyzję zatwierdzającą wydzielenie powyższych nieruchomości, mocą której doszło do przejścia ich własności na rzecz Gminy [...].

Skoro w takich okolicznościach skarżący kasacyjnie formułuje zarzut wadliwego ustalenia powyższej okoliczności, nie wskazując jednocześnie jakie konkretne czynności mogłyby doprowadzić do ujawnienia tejże decyzji, to zarzut ten uznać należy za bezzasadny. Jakkolwiek regułą jest, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie, to nie oznacza, że strona postępowania jest zwolniona od obowiązku podejmowania działań polegających na współdziałaniu z organem w zakresie dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, a zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale także przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 1988 r. sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 1988/2/82; wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt III SA 2792/97, Lex nr 44742).

Tym samym formułując stanowisko o braku decyzji podziałowej, mocą której doszło do przejścia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz Gminy [...], organy nie naruszyły dyrektywy udowodnienia określonej okoliczności na podstawie całokształtu, wszechstronnie zebranego materiału dowodowego. Okoliczność, iż nie udało się procesowo ustalić, na jakiej podstawie i kiedy doszło do wydzielenie przedmiotowych działek, nie stanowi zatem wady przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego.

Z kolei, temu, że przedmiotowe działki stanowiły drogi, za które skarżącemu przysługuje odszkodowanie, przeczy oświadczenie samego skarżącego zawarte w umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 2003 r. Trafnie w toku postępowania dostrzeżono, że skarżący zbywając przedmiotowe nieruchomości nie wskazywał na ich drogowy charakter bądź chociażby na ich obciążenie jakimkolwiek prawem osób trzecich. Co więcej skarżący nie odwołał się w toku niniejszego postępowania do przekonujących przyczyn stanowiących uzasadnienie zmiany stanowiska w sprawie charakteru tych nieruchomości. Powyższe nie pozwala potwierdzić zarzutu o dowolności ustalenia, iż przedmiotowe działki nie stanowiły nieruchomości drogowych.

Również fakt umownego zbycia nieruchomości i konkretne postanowienia umowy kupna-sprzedaży, które skarżący akceptował podpisując umowę, zaprzeczają tezie o wywłaszczeniu tych nieruchomości pod drogi, w sposób faktyczny. Celnie Sąd I instancji dostrzega zmianę nastawienia skarżącego do oceny legalność i skuteczność własnych czynności prawnych, a w istocie do pominięcia skutków zbycia przedmiotowych nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Powyższe okoliczności w niniejszej sprawie mają charakter istotny, a zatem organy zasadnie ich nie pominęły ustalając podstawę faktyczną sprawy. To, iż pozostają one w opozycji do aktualnie prezentowanej przez skarżącego narracji, nie stanowi dostatecznego powodu do ich dezawuowania.

W tych okolicznościach nie można potwierdzić zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (vide: T.Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32-58). Skoro decyzja administracyjna, jako forma działania administracji, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy norma materialna prawa administracyjnego przewiduje podstawę do jej wydania, to o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego decyduje stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania formy decyzji administracyjnej w określonej sytuacji społecznej, z tego powodu, że pozostaje ona poza zakresem zadań i kompetencji przypisanych organom administracji publicznej, albo dlatego, że właściwą reakcją na tę sytuację jest zastosowanie innych form działania niż decyzja.

Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (vide: wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r. sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990/1/16; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji upatrując w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. normę materialnego prawa administracyjnego będącą podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zapomina, iż przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2058/20; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1691/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji nie wskazuje takiej normy dopełnienia powyższego przepisu.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy także dostrzec, iż wskazanie konkretnej normy materialnego prawa administracyjnego będącej podstawę administracyjnego sposobu załatwienia określonej kwestii prawnej, może dokonać się wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie może być to stan faktyczny postulowany przez stronę, którego potwierdzenie nie nastąpiło w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej dążącą do "odnalezienia" owej normy w oparciu o niepotwierdzone okoliczności faktyczne związane z podziałem przedmiotowych nieruchomości i ich faktycznym wykorzystywaniem pod drogi.

Z kolei okolicznością o kluczowym znaczeniu, której znaczenie skarżący bezzasadnie deprecjonuje, jest zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Sprzedaż jest wzajemną, odpłatną umową o konsensualnym charakterze. Jej skutki, na co zasadnie zwracały uwagę organy i Sąd I instancji, mają istotne znaczenie dla aktualnej pozycji prawnej zarówno zbywcy, jak i nabywcy przedmiotowych nieruchomości. Uchylenie się od owych skutków nie mogło nastąpić w toku niniejszego postępowania. Autonomia woli stron będąc podstawową zasadą prawa cywilnego może zostać przełamana wyłącznie w określonych warunkach i na gruncie przewidzianej do tego procedury, w tym w razie sporu, w toku postępowania przed sądem powszechnym. Abstrahowanie w motywach skargi kasacyjnej od tych rudymentów prawa i uznawanie ww. umowy zbycia nieruchomości za "zbędną", która dodatkowo nie mogła wywołać skutku przeniesienia na nabywcę własności tych nieruchomości, zaprzecza niekwestionowanym realiom tej sprawy, w szczególności aktualnym wpisom wieczystoksięgowym, stanowiąc przejaw nonszalancji w prawniczej argumentacji.

Niezależnie od tego, iż skarżący zbył przedmiotowe nieruchomości bez odwołania się do okoliczności mogących stanowić podstawę uznania, iż jako drogi publiczne przeszły na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu, to dodatkowo otrzymał od nabywcy uzgodnioną w rokowaniach cenę nabycia. Nie można w takiej sytuacji potwierdzić aby istniały w badanej sprawie jakieś aspekty, które mogłyby aktualnie wskazywać na możliwość rozstrzygania kwestii odszkodowawczej na gruncie regulacji administracyjnej. Tym samym zasadnie organy i Sąd I instancji skonstatowały istnienie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.)

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Autor kasacji nie wskazuje na istnienie takich braków, powołuje się natomiast na nierozpoznanie wszystkich zarzutów. Powyższy zarzut, nie dość, że nie jest oparty na prawdzie, to dodatkowo nie stanowi o wadliwości powyższej regulacji. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W badanej sprawie brak jest wątpliwości co do podstawy faktycznej i prawnej wyrokowania. Natomiast okoliczność, iż Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skargi, zarówno w jej aspekcie faktycznym, jak i prawnym, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi, o czym stanowi powyższy przepis, oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor kasacji nie powołał się na którąkolwiek z powyższych okoliczności, a zatem brak jest podstaw do potwierdzenia zasadności powyższego zarzutu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a ewentualnie w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., lub w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g., przez ich niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Uzasadnieniem zarzutu niezastosowanie określonego przepisu winno być wyjaśnienie dlaczego ów przepis winien być zastosowany na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy, tj. jakie elementy stanu faktycznego wypełniają hipotezę i dyspozycję konkretnego przepisu.

Na kanwie tych okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną wyrokowania, a które nie zostały skutecznie zakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, brak jest możliwości uznania, iż doszło do wywłaszczenia skarżącego z przedmiotowych nieruchomości. Nie można zatem upatrywać błędu w subsumpcji tak ustalonych okoliczności sprawy do norm regulujących kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Takie zaś normatywne dyspozycje zawarte są zarówno w art. 21 ust. 2 Konstytucji, jak i w art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 u.g.g. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Pozbawione oparcia wprawie jest żądanie Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Podmiot ów, nie będąc w okolicznościach niniejszej sprawy skarżącym kasacyjnie, skarżącym ani też organem administracji, nie jest uprawnionym do zwrotu takich kosztów na gruncie art. 203 i art. 204 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.