Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 3/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków – uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B. J. i J. J., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 września 2009 r. o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] ([....]) zmiany danych ewidencyjnych dla działek ewidencyjnych nr 9 i 28 położonych przy [...] na terenie Dzielnicy W. m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1389/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ odwoławczy do jednoznacznego wyjaśnienia – w związku z pismem B. J. i J. J. z dnia 16 lutego 2009 r. – czy wskazane pismo zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne czy też z przekroczeniem tego terminu. Ustalenie tej okoliczności miało nastąpić poprzez rozważenie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Organ odwoławczy stwierdził, iż według informacji Wydziału Prawnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego w Radomiu zawartej w piśmie z dnia 30 września 2011 r., Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 212 z 2008 r. został udostępniony do publicznej wiadomości zgodnie z art. 20a w zw. z art. 42a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – w formie elektronicznej na stronie www.mazowieckie.pl – w dniu jego wydania, tj. w dacie 8 grudnia 2008 r., umieszczonej na stronie tytułowej dziennika nr 212. Informacja Prezydenta m.st. Warszawy o tym, że z dniem 12 listopada 2008 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków, obejmujący 33 obręby ewidencyjne Dzielnicy W. m.st. Warszawy, w tym obręb [...], stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 212 z dnia 8 grudnia 2008 r. Tym samym z dniem 8 stycznia 2009 r. upłynął 30-dniowy termin na zgłaszanie zarzutów do danych ewidencyjnych zawartych w tych operatach.
Wniosek J. J. i B. J. z dnia 16 lutego 2009 r. w świetle art. 24a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne został więc prawidłowo potraktowany jako wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków po modernizacji. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył argumentację mającą przemawiać za nieuwzględnieniem wniosku odwołujących się o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków.
Na powyższą decyzję J. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się przez organ odwoławczy do wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/10, poprzez zignorowanie wskazania rozważenia zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie 8 grudnia 2008 r. W skardze tej zarzucono także naruszenie art. 24a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77, 107 § 1 i 3 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r., w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, § 36, § 37, § 55 pkt 2 i § 56 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2012 r. uczestniczka postępowania B. J. wskazała dodatkowe okoliczności mające przemawiać za uchyleniem decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] października 2011 r., a nie w dniu 5 października 2010 r., jako dacie widniejącej na tej decyzji. W decyzji te powołano bowiem zdarzenia i okoliczności zaistniałe dopiero w 2011 r., oraz podano datę wyekspediowania jej w dniu 6 października 2011 r.
Sąd I instancji podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/10 zobowiązał organ odwoławczy do rozważenia zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, istotne znaczenie przypisując określeniu dnia wydania Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego Nr 212, jako nie wcześniejszego niż dzień udostępnienia tego Dziennika. Sąd wskazał przy tym na określenie daty wydania powołanego Dziennika Urzędowego w kontekście art. 20 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych bez wskazania na art. 42a tej ustawy, który to przepis powołał organ orzekający w zaskarżonej decyzji. Skoro Sąd nie wskazał obowiązującego od dnia 21 lipca 2005 r. art. 42a, jako mogącego mieć znaczenie dla wykładni art. 20 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, to organ odwoławczy zobowiązany był ustalić dzień udostępnienia Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego Nr 212 w kontekście jedynie art. 20 ust. 2, tj. jako nie wcześniejszy, niż dzień udostępnienia tego Dziennika Urzędowego do sprzedaży – co stwierdził Sąd w powołanym wyżej wyroku.
W myśl art. 153 p.p.s.a. powyższa ocena prawna i wynikające z tej oceny wytyczne wiążą zarówno organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpatrujący skargę. Niewykonanie tych wytycznych spowodowało, że Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję za naruszającą art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (o treści obowiązującej w dniu 8 grudnia 2008 r.) w zw. z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skoro od ustalenia wskazanej daty zależy uznanie pisma B. J. i J. J. z dnia 16 lutego 2009 r. za wniosek zawierający zarzuty wobec dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo za wniosek o zmianę danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, które to wnioski rozpatrywane są na odrębnych podstawach prawnych i w odrębnych zakresach oceny materiału dowodowego.
Sąd I instancji uznał zatem, że ocena merytorycznej argumentacji organu odwoławczego oraz pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna, ponieważ w pierwszej kolejności organ orzekający zobowiązany jest ustalić, w jakim trybie procesowym należy rozpatrzyć pismo B. J. i J. J. z dnia 16 lutego 2009 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego.
Zaskarżonemu w całości wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie art. 141 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania bądź zastosowanie w sprawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dzień wydania Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego Nr 212 z 2008 r. określony został na jego pierwszej, tytułowej stronie – 8 grudnia 2008 r. Jest to zatem dzień, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że powołany Dziennik nr 212 (błędnie wskazano "nr 2012") nie był dostępny w siedzibie organu wydającego dziennik w dniu jego wydania. Zarzucono także, że Sąd I instancji oparł się na zarzucie naruszenia art. 20 cyt. ustawy wskazanym przez inny sąd i powołując się na związanie tym wyrokiem nie wskazał ani nie uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.
Organ podkreślił, że ciężar dowodu polegający na wykazaniu daty wydania dziennika oraz daty umożliwienie nabycia go (art. 20 ust. 2), jako dwóch różnych dat, obciąża stronę skarżącą. Zdaniem organu, brak jest podstaw do udowadniania tego faktu urzędowego, albowiem data dziennika urzędowego to data pewna. Organ stwierdził, że Sąd I instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, opierając się na związaniu wyrokiem innego sądu i nie prowadząc "własnego" postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie art. 141 p.p.s.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną, z wnioskiem o jej oddalenie, wniosła uczestniczka postępowania B. J. wskazując, że stanowisko organu, jakoby nie została zakwestionowana data wprowadzenia dziennika do obrotu nie jest prawdziwe. B. J. stwierdziła, że argumenty podniesione przez organ w skardze kasacyjnej stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1389/10, wiążącym organ w tej sprawie. Ponadto uczestniczka zauważyła, że organ zlekceważył doręczony przez skarżącą przy piśmie z dnia 13 września 2011 r. dowód w postaci pokwitowania odbioru Dzienników Urzędowych Województwa Mazowieckiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ustawy. W sprawie niniejszej nie stwierdzono, by wystąpiły tego rodzaju okoliczności, które odpowiadałyby przesłankom nieważności, dlatego zakres kontroli sprawowanej w postępowaniu kasacyjnym ograniczony jest wskazanymi przez skarżący organ podstawami kasacyjnymi.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem, w skardze tej, poza zarzucanym naruszeniem art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych postawiony również został zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., a więc przepisu mającego charakter procesowy. Zarzut dotyczący naruszenia tego rodzaju normy winien być objęty podstawą zaskarżenia wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podnosząc tego rodzaju zarzut należało precyzyjnie określić jaki konkretny przepis regulujący postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w jaki sposób i z jakim możliwym dla wyniku sprawy skutkiem został przez Sąd I instancji naruszony. Sformułowanie skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie jest prawidłowe.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego zarzucił, że Sąd I instancji "naruszył art. 141 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię". Uzupełniając powyższe stwierdzenie o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdzie podniesiono, że WSA przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, opierając się na związaniu wyrokiem innego sądu i nie prowadząc "własnego" postępowania dowodowego, tak przedstawiony zarzut należy uznać za oczywiście nieuzasadniony. W skardze kasacyjnej nie określono, której jednostki redakcyjnej, na jakie dzieli się artykuł 141 p.p.s.a. dotyczy zarzut. Jego uzasadnienie wskazuje, że odnosił się on do art. 141 § 4 p.p.s.a. i obowiązków Sądu I instancji w zakresie należytego przedstawienia stanu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządzając pisemne motywy zaskarżonego wyroku zastosował się do wymagań określonych w powyższym przepisie.
Oczywistym jest, że Sąd administracyjny co do zasady (poza wyjątkiem przewidzianym w art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie przeprowadza postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca uzupełniające postępowanie dowodowe. Zarzucona wadliwość dotycząca "przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów" i zanegowanie przyjętego przez Sąd I instancji związania w sprawie niniejszej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1389/10 oparte zostały na ignorowaniu przez wnoszący skargę kasacyjną organ odwoławczy związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji w tym względzie jest prawidłowe. Naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. jest w sprawie oczywiste.
Powołany wyrok nie jest "wyrokiem innego sądu", jak stwierdzono w skardze kasacyjnej. Jest to wyrok – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. – tego sądu, a zawarta w nim ocena i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie zarówno sąd, jak i organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie ocenił, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 153 p.p.s.a. Zawarta w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. ocena prawna i wynikające z niej wskazania nie zostały przez organ wykonane. Sąd przytoczył w tym wyroku brzmienie art. 20 ust. 2 powołanej ustawy podając, że na każdym numerze dziennika urzędowego oznacza się dzień jego wydania określony przez organ wydający dziennik. Jako dzień wydania określa się datę nie wcześniejszą od dnia udostępnienia dziennika do sprzedaży w siedzibie organu wydającego dziennik.
Sąd wskazał, że skarżąca zarzuca, że dniem tym był dzień 22 stycznia 2009 r., organ I instancji natomiast przyjął arbitralnie, że był to dzień 8 grudnia 2008 r. Dopiero po rozważeniu tego zarzutu organ odwoławczy ocenić miał prawidłowość kwalifikacji treści pisma J. J. i B. J. jako zarzutów wniesionych po terminie i rozstrzygnięcia merytorycznego organu I instancji. Organ jednak wskazanego zarzutu nie rozważył.
Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a.
Wobec treści przytoczonej wcześniej oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r., która znajdowała umocowanie w ówczesnym brzmieniu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oczywistym jest, że dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii zgodnie z obowiązującymi organ wytycznymi Sądu nie mogła mieć znaczenia data udostępnienia Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego nr 212 z 2008 r. w formie elektronicznej. Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. nie odwołał się formułując ocenę prawną do regulacji zawartej w art. 42a ustawy. Słusznie więc przyjęto w zaskarżonym wyroku, że przepis ten nie mógł mieć znaczenia dla wykładni art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Wobec powyższego uznać należało, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę kasacyjną.