Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 391/20 oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił M.W. odstąpienia w całości od ustalenia opłaty za pobyt syna E.D. w pieczy zastępczej za okres od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchyliło poprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gliwicach syn skarżącej został umieszczony w pieczy zastępczej, przy czym osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za jego pobyt w pieczy są jego rodzice biologiczni: M.W. (matka) i K.D. (ojciec). W stosunku do ojca decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej na okres od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. Natomiast wniosek M.W. o odstąpienie od ustalenia ww. opłaty wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2019 r. Wnioskodawczyni załączyła oświadczenie o sytuacji materialno-bytowej, a organ na podstawie zebranej dokumentacji ustalił, że prowadzi ona gospodarstwo domowe wraz z konkubentem oraz dwójką dzieci.
W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina wnioskodawczyni uzyskała dochód w kwocie [...] zł, który przekracza 150%, a jednocześnie nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego rodziny wynoszącego 2.112,00zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa", starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę właściwej rady gminy może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, odstępowania w całości lub w części od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej oraz opłaty za wyżywienie i zakwaterowanie dziecka umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej (Dz.Urz.
Województwa [...] z dnia 25 maja 2015 r. poz. 2861), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako "uchwała", w § 1, § 7 wskazuje na wypadki całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia żadnej z wymienionych w tej regulacji przesłanek, bowiem nie jest osobą nieletnią, mieszka na terenie Polski, nie udokumentowała, że alimentuje dziecko przebywające w pieczy zastępczej, nie ma ustalonej opłaty za pobyt innego dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a dochód w jej rodzinie przekracza 150% kwoty kryterium dochodowego.
Po rozpatrzeniu odwołania M.W. od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powielając argumentację przytoczoną przez Prezydenta Miasta [...] organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do zastosowania ulgi w postaci całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła M.W. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 ppkt 7 i § 2 uchwały przez przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania ulgi w postaci całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Postulowała o uzupełnienie materiału dowodowego i zaliczenie w jego poczet decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; potwierdzeń wpłat alimentów przez skarżącą za okres od listopada 2019 r. do lutego 2020 r.; oświadczenia babci ojczystej małoletniego dziecka oraz aktualnego zaświadczenia o wynagrodzeniu skarżącej i jej obecnego partnera życiowego, w celu wykazanie okoliczności, że skarżąca regularnie płaci alimenty na rzecz syna oraz tego, że ze względu na sytuację majątkową nie jest w stanie ponosić wyższych wydatków na jego rzecz.
W skardze wskazano także, że biologiczny ojciec od wielu lat płaci dobrowolnie rodzicom zastępczym alimenty na swojego syna w wysokości [...] zł miesięcznie i na mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odstąpiono w stosunku do niego od ustalenia comiesięcznej opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej za okres od [...] lipca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. Natomiast skarżąca płaci regularnie alimenty od listopada 2019 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, a w poprzednim okresie uczestniczyła w kosztach utrzymania swojego syna i alimentowała go w formie świadczeń w naturze, co wynika z oświadczenia rodzica zastępczego z dnia [...] lutego 2020 r. Zdaniem skarżącej powyższe wypełnia warunek wynikający z § 1 pkt 2 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił powyższą skargę. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 5 uchwały, co nie dawało podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt syna w pieczy zastępczej. Odnosząc się do spełnienia przez skarżącą przesłanki wynikającej z § 1 ust 1 pkt 7 uchwały (regularne płacenie alimentów na syna) Sąd wskazał, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do tego, aby przyjąć spełnienie powyższej przesłanki. Zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2020 r. W tej dacie organ odwoławczy posiadał informację wyłącznie o dokonaniu dwóch wpłat, tj. z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] grudnia 2019 r. i nie posiadał informacji o kolejnym przelewie z dnia [...] stycznia 2020 r., tj. z dnia roboczego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu dokonanie nawet tych trzech wpłat przez skarżącą nie stanowiło wystarczającej podstawy do przyjęcia, że regularnie płaci ona alimenty na rzecz syna, a to z uwagi na umieszczenie jej małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej J.D. oraz P.D. w 2009 r. Wniosek o odstąpienie od opłat skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2019 r., natomiast wspomniane wpłaty zaczęła dokonywać dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że wpłaty posiadają przymiot regularności. Sąd I instancji podniósł także, że skoro nawet skarżąca alimentowała syna w latach poprzednich w formie świadczeń w naturze, ponosząc koszty jego pobytu na wakacjach letnich, czy kupując mu odzież, obuwie, artykuły szkolne i książki, to nie można tych świadczeń porównywać i uznać za regularne wpłaty alimentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy twierdzenia w tym zakresie mają charakter ogólnikowy, bowiem nie wskazują ani dat, ani kwot wydatków.
Zdaniem Sądu I instancji, argumentem przemawiającym za odstąpieniem od ustalenia opłaty za pobyt syna skarżącej w pieczy zastępczej nie mógł też być fakt wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. o odstąpieniu od ustalenia takiej opłaty wobec K.D. – ojca dziecka za okres od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] czerwca 2020 r., bowiem ojciec dziecka od wielu lat płaci dobrowolnie rodzicom zastępczym syna alimenty, aktualnie w wysokości [...] zł. Sąd wskazał, że stany faktyczne obu spraw odbiegają od siebie. Sąd, odnosząc się do wydania w dniu [...] czerwca 2020 r. przez Starostę [...] decyzji dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej córki skarżącej, zwrócił uwagę, że decyzja ta została wydana w oparciu o inny stan faktyczny, a także inną niż w niniejszej sprawie uchwałę organu powiatowego, wydaną na podstawie delegacji zawartej w 194 § 2 ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 193 i art. 194 ustawy w związku z § 1 pkt 1 ppkt 7 i pkt 2 uchwały, mający wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
W dniu [...] października 2020 r. skarżąca przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. odstępującą całkowicie od ustalania wobec niej opłaty za pobyt syna E.D. w pieczy zastępczej od dnia [...] lipca 2019 r. do [...] marca 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odniesienie się do nich wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie kasacyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności tyczących podstawy faktycznej wyrokowania, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za faktyczną podstawę kontrolowanego wyroku. Wśród tych ustaleń – z punktu widzenia przywołanej podstawy kasacyjnej – kluczowe znaczenie mają te odnoszące się do wywiązywania się skarżącej z obowiązku alimentacyjnego wobec małoletniego syna umieszczonego w pieczy zastępczej. Wynika z nich mianowicie, iż skarżąca już po złożeniu wniosku o całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępcze trzykrotnie w dniach: [...] listopada 2019 r., dnia [...] grudnia 2019 r. i [...] stycznia 2020 r. przekazała na rzecz małoletniego dziecka alimenty w kwotach po 150,00zł.
Wcześniej, w okresie od umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, tj. od 2009 r., skarżąca alimentowała syna w formie świadczeń w naturze, ponosząc koszty jego pobytu na wakacjach letnich, kupując mu odzież, obuwie, artykuły szkolne i książki. Sąd I instancji uznał, że twierdzenia w powyższym zakresie mają wyłącznie ogólnikowy charakter, bowiem nie wskazują ani dat, ani też kwot wydatków poczynionych przez skarżącą na syna. Sąd analizując powyższe okoliczności doszedł do wniosku, iż świadczenia te nie mają charakteru regularnie płaconych alimentów. Powyższe ustalenie – niepodważone w postępowaniu kasacyjnym odpowiednim zarzutem – ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie § 1 pkt 1 ppkt 7 i pkt 2 uchwały.
Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego należy dostrzec, iż jest on sformułowany w sposób, który uniemożliwia na jego podstawie kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, iż podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W badanej skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując jako naruszone art. 193 i art. 194 ustawy w związku z § 1 pkt 1 ppkt 7 i pkt 2 uchwały.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Autor badanej kasacji nie wskazuje natomiast, w której z powyższych form dostrzega naruszenie powyższej regulacji. Nie wskazuje zatem w czym upatruje jej naruszenia. Błędna wykładnia prawa materialnego to tyle co mylne zrozumienie stosowanego przepisu prawa, uzyskane w drodze wadliwie przeprowadzonego procesu jego wykładni. Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Skoro autor kasacji nie wskazuje, w której z powyższych form, mogących stanowić na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę zarzutu kasacyjnego, nastąpiło naruszenie ww. przepisów i na czym ono polegało, to tak sformułowana skarga kasacyjna generalnie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ale jest to możliwe tylko wtedy, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 193 i art. 194 ustawy wypada zauważyć, iż zostały one wadliwie skonstruowane z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.
Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem art. 193 ustawy dzieli się na 12 ustępów, zaś art. 194 ustawy na 4 ustępy, przy czym niektóre z nich są derogowane, a każdy z powyższych ustępów reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Nie można także zgodzić się z zapatrywaniem autora kasacji wyrażonym w zarzucie naruszenia § 1 uchwały, iż wystąpienie jednego z warunków opisanych w tym przepisie winno powodować obligatoryjne wydanie decyzji o odstąpieniu od ustalenia przedmiotowej opłaty. Stanowisko to nie uwzględnia istoty decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego i zakresu kompetencji sądu administracyjnego podczas oceny legalności takiej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny.
Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji. Rozstrzygnięcie o odstąpieniu od ustalenia opłaty lub o odmowie odstąpienia należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2463/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy te zaś nie są uznawane przez autora skargi kasacyjnej za naruszone.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.