Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2594/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1012/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. znak [...] Starosta Poznański orzekł o ustaleniu na rzecz D. W. odszkodowania w łącznej kwocie 26.887.800,00 zł stanowiącego należność za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę. W uzasadnieniu decyzji Starosta Poznański stwierdził, iż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. w operacie szacunkowym z [...] września 2010 r., łączna wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z nakładami w wysokości 26.887.800,00 zł realizuje w pełni zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawo. Starosta Poznański uznał, iż operat ten jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Wobec powyższego, operat ten został przyjęty przez Starostę Poznańskiego za podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz D. W..

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. –dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z [...] stycznia 2011 r. znak [...] o ustaleniu na rzecz D. W. odszkodowania stanowiącego należność za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę, powstałego w wyniku podziału, przejętego na rzecz Miasta Poznania, położonego w Poznaniu, oznaczonego w ewidencji gruntów: obręb Poznań, arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni 0.7498 ha, zapisanego w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym D. W..

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że oceny skutku prawnego w postaci przejścia prawa własności działki dokonał sąd wieczystoksięgowy wpisując Miasto Poznań w księdze wieczystej jako właściciela działki nr [...] o powierzchni 0.7498 ha. W związku z tym, zgodnie z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm). stronie należy się odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło odszkodowanie ustalić i wypłacić należy według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż "starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3". Wyjaśniono, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, według stanu w dniu wydania decyzji o podziale. Podkreślono, iż z woli ustawodawcy "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości", a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Zgodnie natomiast z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Podkreślono, że rzeczoznawca zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wojewoda podkreślił, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jednak, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób wskazany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że z przytoczonego wyżej przepisu wynika ściśle nałożony na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek zastosowania w trakcie wyceny nieruchomości podejścia porównawczego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy jego zastosowaniu, w myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia, stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że w dokonanej przez A. J. wycenie nieruchomości, zastosowana została metoda korygowania ceny średniej. Polega ona na tym, że do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jak wskazano jednocześnie, zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§ 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§ 2).

Wojewoda zauważył, że z zapisu w operacie wynika, iż analizą rynku objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym oraz biurowo-usługowe, położone w I oraz w II strefie miasta Poznania (s. 85 operatu). W analizowanej próbie 11 transakcji po korekcie trendem czasowym ustalono cenę minimalną oraz cenę maksymalną. Liczbę i wagi cech ustalono na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. W celu oszacowania gruntu rzeczoznawca wyznaczył 4 cechy (atrybuty) najbardziej wpływające na wartość rynkową nieruchomości oraz wyznaczył ich wagi na poziomie: lokalizacja 35%, otoczenie i sąsiedztwo 20%, powierzchnia działki 25%, możliwość zagospodarowania i intensywność zabudowy wynikające z sąsiedztwa 20%. Dla wycenianej nieruchomości przyjęto następującą ocenę: lokalizacja (bardzo dobra), otoczenie i sąsiedztwo (bardzo dobre), powierzchnia działki (słaba), możliwość zagospodarowania i intensywności zabudowy wynikające z sąsiedztwa (bardzo dobra). Granica dolna współczynników korygujących wyniosła 0,53, natomiast górna granica wyniosła 1,61 (s. 86–88 operatu).

Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości gruntowej działki nr [...] według stanu z [...] czerwca 2004 r. (daty wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości) i poziomu cen z daty sporządzenia operatu tzn. [...] września 2010 r. wyniosła 20.951.900,00 zł, tj. 2.794,00 zł/m2. W przedmiotowej wycenie oszacowano wartość odtworzeniową nakładów budowlanych poniesionych przez właściciela przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dla ul. [...] w Poznaniu. Nakłady budowlane oszacowano na kwotę 5.935.900,00 zł. Zatem łączna wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności nakładów budowlanych dla działki nr [...] o powierzchni 0.7498 ha wyniosła 26.887.800,00 zł (s. 89, 91, 92 operatu).

Organ odwoławczy podał, iż w wycenie podlegał analizie rynek nieruchomości w kierunku wykorzystania ust. 1 § 36 rozporządzenia, który nakazowo stosuje się w pierwszej kolejności przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Jednakże, analiza rynku w badanym okresie i na badanym obszarze wykazała, brak rynku i cen transakcyjnych w tym zakresie – nie zanotowano transakcji sprzedaży gruntami pod komunikację spełniającymi kryterium podobieństwa oraz równocześnie spełniających wymagania § 5 rozporządzenia. Ze względu na te uwarunkowania zastosowanie ust. 1 § 36 rozporządzenia, dla potrzeb niniejszej wyceny było niemożliwe i wymagało zastosowania sposobu wyceny określonego w ust. 2 § 36 rozporządzania (s. 25 operatu).

Po przeprowadzonej analizie operatu Wojewoda Wielkopolski doszedł do wniosku, iż operat szacunkowy z [...] września 2010 r. został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i może być wykorzystany do celu, w jakim został sporządzony.

W przedmiocie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wypowiedziała się również Komisja Opiniująca [...], która w opinii z 20 lipca 2011 r. stwierdziła, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. zawiera wszystkie elementy przewidziane w przepisach prawa i standardach zawodowych. Sporządzony operat został wykonany starannie z zachowaniem obowiązujących procedur i przepisów prawa. W opiniowanym operacie stwierdzono uchybienia i nieścisłości, które należy usunąć w celu zwiększenia wiarygodności uzyskanego wyniku. W operacie szacunkowym stwierdzono uchybienia i nieścisłości w zakresie metody wyceny nieruchomości gruntowej, braku szczegółowych obliczeń dotyczących stopnia zużycia elementów budowlanych oraz jednoznaczności w określeniu stanu prawnego i uwarunkowań planistycznych.

W związku z tym przedmiotowy operat może być wykorzystany dla celu w jakim został opracowany po sporządzenie aneksu, w którym zostaną usunięte ww. uchybienia i nieścisłości. Ponadto Komisja Opiniująca uznała, że rzeczoznawca majątkowy wykazał w sposób wystarczający brak dostatecznej ilości nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, które były przedmiotem zbycia, do nieruchomości wycenianej. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy zastosował do wyceny § 36 ust. 2 rozporządzenia (s. 3, 34, 15 opinii Komisji Opiniującej).

Wojewoda podkreślił, że w dniu 10 lipca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy A. J. sporządził aneks nr [...] do operatu szacunkowego z [...] września 2010 r., w którym zostały usunięte uchybienia i nieścisłości wskazane przez Komisję Opiniującą.

Podkreślono, iż Komisja Opiniująca [...] w opinii z 20 lipca 2011 r. stwierdziła, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. zawiera wszystkie elementy przewidziane w przepisach prawa i standardach zawodowych. Stwierdzone uchybienia i nieścisłości w zakresie metody wyceny nieruchomości gruntowej, braku szczegółowych obliczeń dotyczących stopnia zużycia elementów budowlanych oraz jednoznaczności w określeniu stanu prawnego i uwarunkowań planistycznych, zgodnie ze wskazaniami Komisji zostały usunięte przez rzeczoznawcę majątkowego w aneksie nr [...] z 10 sierpnia 2011 r., w którym zawarto następującą klauzulę stanowiącą o integralności przedmiotowego aneksu z operatem szacunkowym z [...] września 2010 r.

Podsumowując wojewoda stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji, nadto został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. J. jest prawidłowy i może być podstawą do ustalenia odszkodowania, zaś zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto Poznań zarzucając poważne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 98, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 27, poz. 2109 ze zm.) a także przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku rozpoznania sprawy w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja organu I instancji odpowiadają wymogom prawa. Wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie odszkodowania stanowiącego należność za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu odszkodowanie takie stanowi jedną z form zadośćuczynienia za szkody wynikające z władczej i zgodnej z prawem odpowiedzialności organów administracyjnych (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 265). Podkreślenia wymaga, że ochrona własności zagwarantowana została w Protokole nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, sporządzonym w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, dalej jako: Protokół), a prawo do odszkodowania, jak wskazuje ETPC, należy do istoty prawa do poszanowania mienia i implicite wynika z Artykułu 1 Protokołu (Wyrok ETPC Lithgov i in. v. Wielka Brytania [za:] C. Mik, Prawo własności w europejskiej konwencji praw człowieka, PiP 1993/5/25).

Również Konstytucja RP formułuje konkretne gwarancje, iż wywłaszczenie dopuszcza się pod warunkiem, że jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Konieczność wypłacenia odszkodowania wynika zatem z samej istoty instytucji wywłaszczenia opartej na wzajemności świadczeń dwu podmiotów: podmiotu wywłaszczonego i podmiotu publicznoprawnego, na rzecz którego wywłaszczenie następuje z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego.

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) służą urzeczywistnieniu tych gwarancji, stwarzając w ten sposób realną możliwość uzyskania odszkodowania, które ustala właściwy organ administracji publicznej (art. 129 ust.

1) po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Podkreślić przy tym należy, że ustalenie odszkodowania winno następować z uwzględnieniem pewnych standardów, wśród których wymienia się wypłatę odszkodowania w rozsądnym czasie. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwraca również uwagę, że adekwatność odszkodowania będzie zmniejszona zawsze wtedy, gdy zostanie ono wypłacone bez uwzględnienia takich okoliczności redukujących jego wartość, jak nieusprawiedliwione opóźnienie. Zwraca się również uwagę na nadmierną zwłokę postępowań administracyjnych lub sądowych, w których rozstrzyga się o wysokości odszkodowania, w szczególności wtedy, gdy osoby, których grunty zostały wywłaszczone, są obowiązane do wszczynania takich procedur w celu otrzymania odszkodowania, do którego są uprawnione. Orzekający w sprawie starosta musiał zatem uwzględnić, że w świetle zasady "właściwej równowagi" zbyt długie opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania może prowadzić do zwiększenia się finansowej szkody dla osoby, która została pozbawiona mienia albo ograniczona w korzystaniu z niego, przez postawienie jej w pozycji niepewności co do tego kiedy i czy w ogóle otrzyma odszkodowanie (por. wyrok ETPC z 21 lutego 1997 r. w sprawie Guillemin v. Francja, wyrok ETPC z 9 lipca 1997 sprawa Akkus v. Turcji, wyrok ETPC z 09 czerwca 2005 r. w sprawie nr 42908/98, sprawa Kirilova i inni v. Bułgaria).

Starosta Poznański działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust.1, art. 129 ust. 5, art. 130, art.132 ust. 1a,2,3 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami orzekł o ustaleniu odszkodowania w sprawie. Z decyzją tą, utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę, Miasto Poznań jednak nie zgadza się. Ustosunkowując się do poniesionych w skardze, a także zgłaszanych w toku postępowania sądowego zarzutów, Sąd wskazał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności odniósł się do zasadniczego zarzutu Miasta Poznań, jakoby Wojewoda niezasadnie podzielił pogląd rzeczoznawcy o braku transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację – spełniających wymagania określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Miasto Poznań przekonywało, że dopiero stwierdzenie braku na rynku lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne upoważniałoby rzeczoznawcę do zastosowania z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Prezentowane przez stronę skarżącą stanowisko nie uwzględnia jednak faktu, że przy szacowaniu wartości nieruchomości rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Jak trafnie zauważa strona skarżąca, pierwotnie na zastosowanie proponowanej przez nią wykładni przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazywał Wojewoda. Jednak słusznie od tego wadliwego poglądu odstąpiono wydając zaskarżoną decyzję. Na wadliwość proponowanej w skardze wykładni § 36 ust. 1 rozporządzenia wskazywał NSA zwracając uwagę, że przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do treści, którego przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

Jak podkreśla się w judykaturze § 36 rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do przepisu § 26 rozporządzenia. Zwrócić, również należy uwagę, że określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Przepis ten jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, wskazuje porównywalność ze względu na położenie nieruchomości.

Tym samym – jak podkreśla NSA – ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego. Co prawda w przepisach § 26 rozporządzenia prawodawca umożliwia także posługiwanie się cenami transakcyjnymi na rynku regionalnym, krajowym czy nawet zagranicznym, ale – co należy szczególnie zaakcentować – dotyczy to wyłącznie nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości. Nie może natomiast budzić uzasadnionych wątpliwości, iż w ocenie NSA, w § 36 tego samego rozporządzenia sformułowano szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Prowadzi to do wniosku, że, po pierwsze, co do zasady, gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie można traktować, jako nieruchomości, do których ze względu na szczególne cechy i rodzaj, można przyjmować ceny transakcyjne z rynków: regionalnego, krajowego czy zagranicznego (§ 26 rozporządzenia).

Po drugie zaś, wynika z tego, iż rozwiązania przyjęte w przepisach § 36 rozporządzenia muszą być uznane za regulację szczególną w stosunku do tej, której dotyczą przepisy § 26 i następnych rozporządzenia. Gdyby bowiem nie traktować § 36 jako przepisu szczególnego w odniesieniu do § 26 rozporządzenia, to – jak zauważa NSA – określone w § 36 ust. 2 zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, byłyby w praktyce zasadami całkowicie martwymi, a przez to zbędnymi w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 95/10, wyrok NSA z 26 października 2010 r., sygn. I OSK 43/10, wyrok NSA z NSA z 18 lutego 2011 r., sygn. I OSK 586/10). Zaprezentowane w powołanych orzeczeniach argumenty, Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił. Z tego też powodu za nieuprawniony uznał zarzut wadliwego stanowiska Wojewody w kwestii braku transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację.

2. Sąd odmówił racji argumentacji Miasta Poznań o istnieniu nieruchomości podobnych do dz. nr [...] na rynku lokalnym. Bez wątpienia, wyjaśnienie kwestii czy były przeprowadzone transakcje na rynku lokalnym, o których mowa w § 36 ust. 1, miało kapitalne znaczenie w sprawie (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r. sygn. I OSK 309/11). Zwrócić jednak należy uwagę, że ustalenia Wojewody w tym zakresie znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i przekazanym Sądowi. Przede wszystkim zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego organy zwracały się do kilku rzeczoznawców majątkowych, którzy jednak odmówili sporządzenia operatu dla potrzeb tego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy J. W. odmówił dokonania oszacowania, wskazując właśnie na "brak choćby jednaj" podobnej transakcji (k. 80, czerwony segregator). Brak podobieństwa pomiędzy transakcjami był również przyczyną odmowy sporządzenia operatu przez M. S., który wyjaśniał, że powodu niemożności znalezienia nieruchomości podobnych upatruje on w dużej powierzchni działki [...], tj. 7498 m2 (k. 93). Trafności tej konstatacji pośrednio dowodzi operat załączony przez Miasto Poznań do skargi. Wyceniana w rozpoznawanej sprawie nieruchomość ma pow. 7498 m2 – (k. 1 Operatu). Tymczasem załączony do skargi operat określający wartość działki położonej na [...] (k.

10) dotyczy nieruchomości o pow. 1115 m2 (k. 12). Co warto odnotować, operat ten został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę (J. W.), który odmówił sporządzenia operatu na potrzeby niniejszego postępowania, uzasadniając to właśnie brakiem choćby jednej analogicznej transakcji. Abstrahując od oceny załączonego do skargi operatu przyjąć należy, że skoro wielkość działki ma wpływ na jej wartość to nie można zasadnie twierdzić, że skoro ustalono transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości o pow. 1115 m2, to dowodzi to istnienia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości o pow. 7498 m2. Ubocznie Sąd wskazał, że analiza przedstawionego przez Miasto Poznań operatu wskazuje, że rzeczoznawca za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej o pow. 1115 m2 uznał nieruchomość o pow. 19 m2 (Lp. 1 tabeli nr 1) – a wiec ponad 50 razy mniejszą, jak i działkę o pow. 4010 m2 (Lp. 13, Tabeli nr 1) – a więc trzykrotnie większą, a także 3680 m2 (Lp. 6, tabeli nr 1) – a więc ponad dwukrotnie większą (k. 19). Sąd wskazał, że nie można podzielić stanowiska strony skarżącej zaprezentowanego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r., iż za nieuzasadnione uznać należy odrzucenie przez rzeczoznawcę wszystkich transakcji nieruchomościami drogowymi o pow. powyżej 10.000 m2. Wbrew twierdzeniom pisma procesowego z 18 lipca 2012 r. nie było ono arbitralne, ale umotywowane nie spełnieniem kryterium podobieństwa ze względu na uwarunkowania planistyczne (s. 45 operatu z [...] września 2010 r.). Podobnie, nie sposób zarzucić rzeczoznawcy arbitralnego odrzucenia transakcji 3, 4, 7 opisanych na s. 49 i 50 operatu z [...] września 2010 r. Odrzucając te nieruchomości rzeczoznawca wyjaśnił, że były to 3 transakcje dokonane pomiędzy tymi samymi podmiotami, i – w jego ocenie – budziły one wątpliwości w kontekście oceny zachowania rynkowego, jako typowego. Podkreślić !należy, że rzeczoznawca poczynił swoje ustalenia w oparciu o badania aktów notarialnych. Akty te – co również należy podkreślić – nie są załączane do sporządzanych w oparciu o zawarte w nich dane operatów. Tymczasem, aby ustalić wartość rynkową należy, przyjąć założenie, że strony umowy są od siebie niezależne, przy czym przez niezależność należy rozumieć brak powiązań, które wpływałyby na ocenę transakcji ze względu na wpływanie na podjęcie decyzji przez drugą stronę (J. Jaworski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1138.). Rzeczoznawca poczynił swoje ustalenia w oparciu nieznane stronom postępowania, organom administracji i Sądowi informacje zawarte w aktach notarialnych. Obowiązek odrzucenia tych transakcji wynikał z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomosciami, o ile rzeczoznawca uznał dane zawarte w aktach notarialnych za wykluczające przyjęcie założenia, że strony tych umów były od siebie niezależne. Ustalenia rzeczoznawcy zostały zaakceptowane przez Organizację Opiniującą. Natomiast, Miasto Poznań tej pozytywnej oceny ustaleń rzeczoznawcy w żaden sposób nie podważyło. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca biorąc pod rozwagę poczynione ustalenia faktyczne przeprowadził analizę rynku nieruchomości. Wyciągnięte przez rzeczoznawcę na tej podstawie wnioski również zostały ocenione jako poprawne przez Organizację Opiniującą, która m.in. wskazała, że autor w sposób wystarczający wykazał brak porównywalności sprzedanych nieruchomości. Przeprowadzona przez niego analiza w sposób wyczerpujący wykazała brak dostatecznej ilości transakcji porównawczych (k. 14 Opinii). Analiza rynku nieruchomości w Polsce i mieście Poznań została przeprowadzona poprawnie (s. 12 Opinii). Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji przez Wojewodę – na żądanie strony skarżącej – został zbadany przez Komisję Opiniującą i został oceniony pozytywnie. W takiej sytuacji ewentualne kwestionowanie Operatu in meriti musiałoby zostać silnie umotywowane, a negatywna ocena operatu winna odnosić się do jego treści, jak i treści Opinii Komisji Opiniującej i wyjaśniać dlaczego tym dowodom należałoby odmówić racji (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 497/09). W ocenie Sądu, dowód w postaci operatu załączonego przez Miasto Poznań do skargi, w żaden sposób nie podważa wniosków zaprezentowanych przez rzeczoznawcę w Operacie z [...] września 2010 r. Sama strona skarżąca nie podniosła natomiast żadnych merytorycznych argumentów odnoszących się do treści Opinii Komisji Opiniującej. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu Miasta Poznań o wadliwości przyjętej w sprawie metody wyceny. Co więcej, w takiej sytuacji stwierdzenie przez Sąd wadliwości operatu – co do którego wydano Opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców i stwierdzono, że operat jest zgodny z przepisami prawa i ze standardami zawodowymi – musiałoby budzić wątpliwości, co do poszanowania swobodnej oceny dowodów.

Reasumując, po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe było przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia (wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., sygn. I OSK 467/09). W sprawie – co należy podkreślić – rzeczoznawca dokonał wnikliwej analizy rynku nieruchomości w kierunku wykorzystania § 36 ust. 1 rozporządzenia (s. 25 operatu z [...] września 2010 r.), jednak jak wskazano, nie zanotowano transakcji sprzedaży gruntów pod komunikację spełniających kryterium podobieństwa. Prawidłowość ustaleń rzeczoznawcy dokumentuje Operat z [...] września 2010 r., jak również Opinia Komisji Opiniującej, w której wskazano, że na podstawie treści Operatu z [...] września 2010 r. oraz wyjaśnień złożonych przez jego autora ustalono, że rzeczoznawca w sposób wyczerpujący wykazał brak dostatecznej ilości transakcji porównawczych przeznaczonych pod drogi, a zatem do przeprowadzonej przez niego wyceny zastosowanie musiał znaleźć § 36 ust. 2 rozporządzenia (s. 14 Opinii Komisji Opiniującej).

3. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Miasta Poznań dotyczącym zasadności zastosowania w sprawie § 44 rozporządzenia. W toku postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca podniosła bowiem, że na etapie postępowania administracyjnego pominięto, iż "wyceniana nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków", co z kolei powodowało, iż przy wycenie stosownie do treści § 44 w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia należało uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości podobnych uzyskane na rynku lokalnym, krajowym lub zagranicznym. Do akt sprawy złożono wydaną w oparciu o przepisy ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz.U. z 1962 r. Nr 10, poz.

62) decyzję z [...] marca 1980 r. w sprawie "wpisania dobra kultury" do rejestru zabytków. Jak wynika z treści przedłożonego dokumentu chodziło o "zespół urbanistyczno-architektoniczny", "obszar miasta Poznania" (k.292). Stosownie do obowiązującego w dacie [...] marca 1980 r. przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach, wpisanie nieruchomości lub jej części do rejestru zabytków ujawniało się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Analogiczne rozwiązanie przewiduje przepis art. 9 ust. 4 obowiązującej ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568). Jeżeli zatem sporna nieruchomość – jak wywodzi Miasto Poznań – byłaby zabytkiem, to niewątpliwie zostałoby to ujawnione w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów (art. 15 ust. 1 i 2). Tymczasem w przedłożonej Sądowi księdze wieczystej wspomniany zapis nie widnieje. Żaden z odpisów z ksiąg wieczystych załączonych do akt sprawy nie zawiera informacji, aby działka [...], czy też wcześniej działka [...] były wpisane do rejestru zabytków. Jest to zrozumiałe zważywszy na fakt, że jak wynika z akt sprawy ("Wykaz obiektów na terenie m. Poznania wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych"), decyzją z [...] marca 1980 r. objęto zespół urbanistyczno-architektoniczny. Jak jednocześnie wskazano w postanowieniu z [...] czerwca 2004 r. (k. 69, żółty segregator) "działka [...] leży na obszarze objętym ochroną konserwatorską". Również w decyzji z [...] czerwca 2004 r. wskazano, że teren dz. nr [...] jest objęty "ochroną konserwatorską" (k.74, żółty segregator). Czym innym jest natomiast wpisanie do rejestru zabytków konkretnej nieruchomości, a czym innym objęcie ochroną konserwatorską np. pewnych założeń urbanistycznych. W pierwszym przypadku ochronie podlega konkretny obiekt z jego wszystkimi częściami składowymi, w drugim natomiast tylko pewne ogólne założenie (por. K. Gruszecki, Glosa do postanowienia NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OW 6/06). Reasumując, skoro w sprawie, w księdze wieczystej spornej nieruchomości nie zawarto informacji o wpisie do rejestru zabytków ani na fakt taki nie wskazywano na etapie postępowania podziałowego, uwzględniając objęcie spornego terenu ochroną konserwatorską, to brak podstaw do uwzględnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepisu § 44 rozporządzenia, który znajduje zastosowanie do "nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków". Zasadności takiej konstatacji nie dowodzi, bowiem również przedłożony Sądowi, "Wykaz obiektów na terenie m. Poznania wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych", gdzie pod nr [...] wpisano "Zespół urbanistyczno architektoniczny centrum miasta z układem ulic i zabudową".

4. Kolejnym argumentem przesądzającym, w ocenie Miasta Poznań, o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej był brak rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Dokonując oceny tak sformułowanego zarzutu należało rozważyć dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze – zwrócić należy uwagę na zarzut dotyczący podnoszonego obowiązku organu polegającego na rozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, że Miasto Poznań wystąpiło o zbadanie operatu z [...] września 2010 r. przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazać należy, że w przepisie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca określił przesłanki obligatoryjne zawieszenia postępowania. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z wyliczonych w art. 97 § 1 k.p.a. podstaw Wojewoda był z urzędu zobowiązany zawiesić postępowanie. Niezależnie zatem od trafności dokonanej w tym zakresie przez Wojewodę oceny – jeżeli uznał on, że spełniły się przesłanki, o których mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., to jego rzeczą było zawieszenie postępowania z urzędu. Zgłoszony w tym zakresie wniosek strony traktować można było wówczas jedynie jako impuls, informację dla organu, że – w ocenie strony – ziściły się konkretne fakty uzasadniające zawieszenie postępowania z urzędu.

Natomiast, w podnoszonej kwestii dotyczącej zasadności zawieszenia postępowania w trybie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że Miasto Poznań wniosło odwołanie do Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wskazać należy, że Walne Zgromadzenie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (podobnie jak Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego) nie jest organem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zajęcie przezeń stanowiska w kwestii złożonego odwołania nie stanowiło zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 kpt 4 k.p.a. i nie mogło stanowić przesłanki zawieszenia postępowania, czego domagała się strona skarżąca (por. wyrok NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. I OSK 353/08).

W świetle powyższego, Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, jakoby za wadliwe uznać należało podjęcie zawieszonego postępowania [...] sierpnia 2011 r., pomimo złożenia odwołania przez Miasto Poznań do Walnego Zgromadzenia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

5. Drugą zasadniczą kwestią jest fakt, iż Miasto Poznań wystąpiło także o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] czerwca 2004 r. oraz postanowienia opiniującego projekt podziału z [...] czerwca 2004 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda odmówił zawieszenia postępowania z tych względów. Decyzja podziałowa z [...] czerwca 2004 r. jak i postanowienie opiniujące projekt podziału z [...] czerwca 2004 r. są aktami ostatecznymi, korzystającymi z domniemania legalności. Ubocznie Sąd wskazał, że sama strona skarżąca nie miała dotąd wątpliwości co do legalności tych aktów. Pomimo trwającego od 2005 r. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, dopiero w czerwcu 2011 r. Miasto Poznań dostrzegło potrzebę wzruszenia tych orzeczeń. Uznając bezzasadność zarzutu skargi w omawianym zakresie Sąd podkreślił, że Sąd – z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy – badał zasadność podnoszonej przez Miasto Poznań tezy, że przesłanką zawieszenia postępowania był fakt zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] czerwca 2004 r. oraz postanowienia opiniującego projekt podziału z [...] czerwca 2004 r. Analiza ta, doprowadziła jednak do konstatacji, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i postanowienia opiniującego projekt podziału nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wynik postępowania o stwierdzenie nieważności tych aktów nie jest niezbędny do zbadania legalności zaskarżonej decyzji i oceny, czy zakwestionowana w skardze decyzja jest zgodna z prawem materialnym oraz czy przed jej wydaniem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że postanowieniami z [...] września 2011 r. (k. 51 i 55) Kolegium odmówiło wszczęcia postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] czerwca 2004 r. i decyzji z [...] czerwca 2004 r. Jakkolwiek – Sądowi z urzędu wiadomym jest – że postanowienia te (utrzymane w mocy po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy) zostały uchylone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to podkreślenia wymaga, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 1233/11 – w odniesieniu do wniosku Miasta Poznań – Sąd wyraźnie wskazał, że za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie odmawiające Miastu Poznań wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2004 r. Co istotne, samo Kolegium, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając tę sprawę będą związani tym stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA z 4 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 1233/11. Analogiczne wskazania zawarto w wyroku z 4 kwietnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 1232/11 dotyczącym postanowienia z [...] czerwca 2004 r. opiniującego projekt podziału. Oceniając powyższe nieprawidłowości, w kontekście ich wpływu na wynik sprawy, Sąd stwierdził, że skutków takich nie można wskazać.

6. Kolejnym zarzutem podniesionym przez Miasto Poznań jest naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu – które w ocenie strony skarżącej – stanowi wadę kwalifikowaną, niezależnie od tego czy uchybienie to miało, czy też nie wpływ na treść decyzji. Na poparcie swojego stanowiska Miasto Poznań wskazało orzeczenia NSA z 1999 r. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, że strona skarżąca powołuje się na nieaktualne stanowisko, które pojawiało się w orzecznictwie, okresu poprzedzającego wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Obecnie prezentowane w skardze stanowisko pozostaje nieaktualne i, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 września 2009 r. sygn. II OSK 1317/08, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07). W świetle powyższego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono uchybienia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

7. Sąd ponadto za bezzasadny uznał argument, iż za niedopuszczalną wadę postępowania administracyjnego uznać należy wydanie przez Wojewodę w okresie zaledwie 8 kolejnych dni, wszystkich pism zmierzających do zakończenia postępowania. Należy wskazać, że w terminie od 16–[...] sierpnia 2011 r.: wydano postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 140); następnie wystosowano pismo do Starosty (k.144); wystosowano do stron pismo z 17 sierpnia 2011 r. wraz z aneksem do operatu (k. 148); wydano postanowienie z [...] sierpnia 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania (k.154) oraz wydano decyzję z [...] sierpnia 2011 r. (k.167). Miasto Poznań nie tłumaczy, naruszenia jakiej konkretnie normy prawa upatruje we wskazanym fakcie ani w jaki sposób uniemożliwiono mu działanie. Zważywszy jednak na fakt, iż zasada szybkości postępowania stanowi jedną z dyrektyw gwarantowanych Konstytucją RP oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka, zarzut naruszenia prawa ze wskazanych przyczyn uznać należało za bezzasadny.

8. Za nieuprawniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 102 k.p.a., tj. podejmowania czynności w okresie zawieszenia postępowania. Zwrócić, bowiem należy uwagę na fakt, iż pewne czynności organ administracji publicznej nie tylko ma prawo, ale obowiązek podejmować, pomimo zawieszenia postępowania. Cechą czynności procesowych, dopuszczalnych ze względu na ich cel, w okresie zawieszenia postępowania, jest brak bezpośredniego ich wpływu na dalszy bieg postępowania. Możliwe jest zatem podejmowanie czynności procesowych zmierzających do usunięcia stanu zawieszenia postępowania lub stanowiących ich rezultat. W sprawie postępowanie zawieszono 19 lipca 2011 r., natomiast podjęto [...] sierpnia 2011 r. W tym okresie czasu Wojewoda pismem z dnia 19 lipca 2011 r. zwracał się do Kolegium o udzielenie informacji czy w sprawie decyzji podziałowej i postanowienia opiniującego podział wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (k. 112). Ponadto, sporządzono notatkę o wydaniu pełnomocnikowi D. W. kopii pisma z 19 lipca 2011 r. (k. 123), a także zwrócono się do pełnomocnika Miasta Poznań o przekazanie Wojewodzie Opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego (k. 125). Następnie, w dniu 2 sierpnia 2011 r. przeprowadzono rozmowę telefoniczną, w której Miasto Poznań oświadczyło, że złoży odwołanie od Opinii. Fakt ten dokumentuje znajdująca się aktach sprawy notatka (k.129).W dalszej kolejności, sporządzona 9 sierpnia 2011 r. notatka służbowa dotyczy deklaracji przesłania Wojewodzie Opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców (k. 130). W aktach znajduje się też pismo kierowane do pełnomocnika Miasta Poznań z prośbą o przekazanie Wojewodzie Opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego (k. 131) i notatka z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 10 sierpnia 2011 r., w której ustalono, że Miasto Poznań złożyło odwołanie od Opinii Komisji Opiniującej (k. 132). Reasumując, czynności podejmowane przez Wojewodę w okresie zawieszenia postępowania, były czynnościami dopuszczonymi przez prawo – zmierzającymi do usunięcia stanu zawieszenia postępowania. Natomiast o sporządzenie aneksu do Operatu – na co uwagę zwraca strona skarżąca – Wojewoda zwrócił się do Starosty Poznańskiego [...] sierpnia 2011 r., tj. w dniu podjęcia postępowania administracyjnego (k. 144).

9. Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 6 i 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut ten w ocenie Sądu również nie zasługiwał na uwzględnienie. Jak trafnie wskazuje strona skarżąca, w aktach znajdują się 3 operaty szacunkowe. Pomimo to, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, dokonując oceny materiału dowodowego odniósł się wyłącznie do aktualnego operatu mgr. A. J.. W ocenie strony skarżącej brak oceny operatów mgr S. i mgr B.stanowi uchybienie przepisom postępowania. Zgodzić można się z Miastem Poznań, że w uzasadnieniu decyzji brak szczegółowego odniesienia się do tej kwestii. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania było możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, z woli ustawodawcy, operat szacunkowy jest szczególnym dowodem, który może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (lub krócej, jeśli wystąpiły wskazane przez ustawodawcę zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników – art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie ulega wątpliwości, że w dacie orzekania przez organy obu instancji Operat szacunkowy z 11 października 2006 r. K. S. (k. 208), sporządzony na zlecenie GEOPOZ pozostawał nieaktualny. Ubocznie jednak należy zwrócić uwagę, że jak wynika z akt sprawy, wycena ta nastąpiła z uwzględnieniem nierzetelnych ustaleń faktycznych, co podnoszono w toku postępowania administracyjnego (biegła nie wiedziała o posadowionych budynkach na gruncie, których istnienia nie kwestionuje samo Miasto Poznań). Jak wynika natomiast z akt sprawy rzeczoznawca nie potwierdził aktualności tego operatu szacunkowego po jego sporządzeniu w 2006 r. (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Kolejny operat szacunkowy z 29.04.2009 r. sporządzony przez mgr E. B. na zlecenie Starosty Poznańskiego (k. 218) również utracił ważność w chwili przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania, co z kolei nastąpiło na mocy decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2010 r. Zwrócić jednak można uwagę, że na temat tego operatu Wojewoda Wielkopolski wypowiadał się w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. (k.54, czerwony segregator) wskazując m.in. że Operat E. B. zawiera niespójności i braki, które – jak podkreślono – nie zostały usunięte pomimo uzupełniających wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę. Jedynym, aktualnym w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją operatem był operat szacunkowy z [...] września 2010 r. A. J. sporządzony na zlecenie Starostwa Powiatowego. Operat ten, na żądanie Miasta Poznań, został poddany kontroli merytorycznej, którą przeprowadziło Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego, stwierdzając prawidłowość tego dokumentu. Jakkolwiek, zatem podzielić można stanowisko Miasta Poznań, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organy powinny były odnieść się do dowodów w postaci operatu z K. S. i E. B. to stwierdzone w tym zakresie uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie wskazać można, że Strona skarżąca podjęła próbę podważenia operatu sporządzonego na zlecenie organu, korzystając ze wszystkich dostępnych możliwości. Po pierwsze – przedstawiła dowód w postaci operatu K. S., który został sporządzony na zlecenie działającego Prezydenta Miasta Poznania (operat ten utracił jednak ważność). Po drugie – poddała operat sporządzony na zlecenie Starosty Poznańskiego kontroli Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Zaskarżona decyzja Wojewody i decyzja ją poprzedzająca oparte zostały właśnie na podstawie tego skontrolowanego – na żądanie Miasta Poznań – operatu. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, stwierdzone uchybienie organów, polegające na braku udokumentowania przeprowadzonej oceny 2 nieaktualnych operatów (jako części materiału dowodowego) uznać należało za pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

10. Miasto Poznań podniosło nadto, że niezasadnie przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględniono wartość całego budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na spornej nieruchomości, skoro tylko część tego budynku znajduje się na działce [...]. Strona skarżąca wskazała przy tym, że ustalając odszkodowanie organ oparł się na stwierdzeniu rzeczoznawcy majątkowego o niemożności dokonania jedynie częściowej rozbiórki tego obiektu. Swoje stanowisko rzeczoznawca oparł na ustaleniach, iż budynek, którym jest zabudowana sporna działka jest budynkiem usługowo-handlowym wykonanym w konstrukcji szkieletowej z słupów żelbetowych oraz stalowej konstrukcji dachu. Tymczasem – jak podkreślono w piśmie procesowym z 18 lipca 2012 r. – rzeczoznawca majątkowy nie jest powołany do orzekania o możliwości rozbiórki budynków. Odnosząc się w pierwszej kolejności do ostatniego z postawionych zarzutów zwrócić należy uwagę, że bez wątpienia rację ma Miasto Poznań, iż rzeczoznawca jest podmiotem uprawnionym do określania wartości nieruchomości. Uwadze strony skarżącej umknęło jednak, że rzeczoznawca jedynie dokonał oszacowania. Natomiast to Starosta, a nie rzeczoznawca ustalił wysokość należnego odszkodowania, dokonując uprzednio oceny znajdującego się w aktach materiału dowodowego. Dokonując tej oceny Starosta musiał nadto, stosownie do treści uchwały Sądu Najwyższego uwzględnić, że podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (art. 235 k.c.) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki (uchwała SN z 23 stycznia 2007 r., sygn. III CZP 136/06, postanowienie SN z 10 listopada 2010 r., sygn. II CSK 198/10). Kierując się zatem prawnymi uwarunkowaniami Starosta musiał dokonać oceny możliwości przeprowadzenia wspomnianego podziału budynku. W znajdującym się w aktach sprawy Operacie wskazano, że ze względu na rodzaj konstrukcji budynku nie jest możliwy podział budynku na niezależne obiekty wzdłuż granicy działki [...] (s. 19). Operat podlegał, w tym zakresie, ocenie Starosty Poznańskiego, który jak wskazuje treść decyzji podzielił stanowisko rzeczoznawcy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w myśl art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej, do którego zadań należy m.in. udzielanie pozwolenia na budowę. Stąd, o ile polemizować można ze stwierdzeniami formułowanymi w tym względzie przez rzeczoznawcę majątkowego, o tyle Staroście nie sposób zarzucić braku kompetencji merytorycznych do dokonania oceny stanowiska przedłożonego przez rzeczoznawcę. Ustalający wysokość odszkodowania Starosta musiał mieć na względzie, że przedmiotem wyceny de facto była wartość prawa użytkowania wieczystego, co pociągało za sobą określone konsekwencje. W toku postępowania administracyjnego, jak oczekiwałaby tego strona skarżąca, dokonano oceny możliwości dokonania podziału pionowego budynku. Skoro, jednak konstrukcja budynku wyklucza jego podział w sposób wskazany uchwałą SN, nie można odmówić organom naruszenia standardów ustalenia "słusznego odszkodowania" obejmującego całość poniesionych nakładów budowlanych. Wysokość odszkodowania ustalono, bowiem po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, majątkowego,, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wspomniana opinia, sporządzona została natomiast zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

11. Ubocznie Sąd wskazał, że sposób określenia wartości nakładów budowlanych był przedmiotem kontroli Komisji Opiniującej. Komisja zgłosiła zastrzeżenia – co do sposobu obliczenia stopnia zużycia poszczególnych części składowych. Jednak autor operatu złożył wyjaśnienia, które zostały przez Komisję przyjęte, a rzeczoznawcę zobowiązano do uzupełnienia operatu, czego dokonano Aneksem nr 1, sporządzonym 10 sierpnia 2011 r. Rzeczoznawca wskazał na s. 4 operatu z [...] września 2010 r., że podstawę sporządzenia przez niego operatu stanowiły m.in. Powszechne Krajowe Standardy Wyceny. Jak wskazał rzeczoznawca w pkt 6.3.3 operatu dokonywał on oszacowania wartości odtworzeniowej nakładów budowlanych, która następnie została pomniejszona o stopień ich zużycia W KSWP 1 "Wartość rynkowa i wartość odtworzeniowa" wskazano, że "zużycie nieruchomości wynika w szczególności z pogorszenia się jej cech fizycznych, funkcjonalnych oraz wpływu innych czynników zewnętrznych, powodujących jej przestarzałość oraz zmniejszenie użyteczności" (pkt. 4.2.8). Komisja Opiniująca nie dostrzegła uchybień w przyjętym przez rzeczoznawcę sposobie obliczenia stopnia zużycia. Zażądano wyłącznie uzupełnienia Operatu o szczegółowe dane dotyczące stopnia zużycia technicznego i – zgodnie z tym zaleceniem – zostały one uzupełnione. Dokonując ustalenia odszkodowania organ winien był opierać się na opinii rzeczoznawcy. Opinii tej – operatu szacunkowego, jednak nie mógł kwestionować in meriti, a do tego – de facto – zmierza argumentacja strony skarżącej. W świetle powyższego zarzut strony skarżącej uznano za niezasadny. Tak więc merytoryczna poprawność sporządzonego operatu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości.

12. Za nietrafne Sąd uznał powołanie się przez stronę skarżącą na orzeczenie NSA z 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 1028/09 (a nie jak błędnie wskazano w piśmie procesowym o sygn. I OSK 1039/10), bowiem NSA wypowiada się w nim na temat żądania właściciela – nieruchomości sąsiedniej. Natomiast w sprawie mamy do czynienia z jednym budynkiem (stanowiącym przedmiot własności jednego podmiotu) posadowionym na obszarze więcej niż jednej działki, stanowiącej jednak – własność jednego podmiotu.

13. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej kwestii wniosku o uchylenie postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji i zasadności wydania przez Wojewodę postanowienia opartego na art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, że pełnomocnik D. W. cofnął swój wniosek w tym zakresie pismem z lutego 2012 r. (k. 158/tom I akt sądowych).

Reasumując, Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, na podstawie, których można by kwestionować rzetelność operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Sąd natomiast obowiązany był jedynie zbadać, czy biegły sporządzający ten operat działał zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa (czy dane wzięte do obliczeń i zastosowane metody obliczenia były dozwolone przez obowiązujące przepisy prawa). Stwierdziwszy zaś, że operat ten został sporządzony zgodnie z prawem, Sąd nie mógł zakwestionować znajdujących się w nich ustaleń, bo te wymagają wiedzy fachowej, której sąd administracyjny nie posiada (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1186/09).

W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska strony skarżącej o naruszeniu przepisów art. 98, 130 i 134 oraz art. 135 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani § 36 rozporządzenia. Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej o uchybieniu przepisom postępowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że swobodnej ocenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w sprawie nie można zasadnie postawić zarzutu dowolności. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają natomiast – jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Rozpoznając sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze, że ewentualne uchylenie decyzji Wojewody z uwagi na naruszenie, w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, więc – jedynie wówczas – jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynika sprawy. Rozpoznając sprawę nie stwierdzono natomiast naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.

Miasto Poznań wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwaną: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w ten sposób, że decyzje te zostały wydane w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) art. 154 ust. 1 tej ustawy oraz § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, tj. w dniu [...] sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. wynikającymi z Dz.U. z 2005 r. Nr 196 poz. 1628), dalej: "rozporządzenie'".
3. 1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego: art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ten sposób, że decyzjami tymi ustalono odszkodowanie w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia na skutek błędnego przyjęcia (w efekcie zaakceptowania naruszeń prawa w operacie szacunkowym), że brak jest na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi a tym samym brak jest możliwości zastosowania w niniejszej sprawie § 36 ust. 1 rozporządzenia.
4. 2. Art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na poczynieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnych ustaleń faktycznych, co do tego, że rzeczoznawca A. J. w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2010 r. (w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję) należycie umotywował (z powołaniem się na uwarunkowania planistyczne) odrzucenie transakcji nieruchomościami drogowymi o powierzchni większej niż 10.000 m2, podczas gdy z treści operatu ewidentnie wynika, że rzeczoznawca powołał się na uwarunkowania planistyczne motywując odrzucenie innej grupy transakcji, a mianowicie transakcji niebędących potencjalnymi nieruchomościami pod tereny komunikacji dróg.
5. 3. Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez uchylenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu od oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na skutek błędnego przyjęcia, że stwierdzenie przez Sąd wadliwości operatu, co do którego wydano Opinię Stowarzyszenia Rzeczoznawców i stwierdzono, że jest zgodny z przepisami prawa i ze standardami zawodowymi byłoby niedopuszczalne, bo musiałoby, w ocenie Sądu, budzić wątpliwości co do poszanowania swobodnej oceny dowodów.
6. 4. Art. 145 § 1 pkt 1 liit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 i 97 § 1 pkl 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 6, 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, mając świadomość wysokiego prawdopodobieństwa wydania postanowienia opiniującego i decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa (polegającym na zatwierdzeniu podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowo-magazynowym z naruszeniem zasad podziału budynku), nie podjęły kroków zmierzających do doprowadzenia do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. aktów, pomimo ciążącego na nich obowiązku stania na straży praworządności, a organ odwoławczy mając wiedzę, iż stosowny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. aktów został złożony w tym zakresie przez Miasto Poznań oraz Skarb Państwa, nie zawiesił postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, pomimo tego że jego wynik zależał od uprzedniego przesądzenia legalności decyzji podziałowej.
7. 5. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie przez Wojewódzki Administracyjny w Poznaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 98 ust. 3 i art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającym na ustaleniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Miasto Poznań praw do działki nr [...] wydzielonej pod drogę w wysokości przewyższaj wartość odjętych użytkownikowi wieczystemu praw, tj. w kwocie odpowiadającej wartości nie tylko wydzielonej pod ul. [...] działce gruntu nr [...] i istniejącym na niej nakładom budowlanym, ale dodatkowo także nakładom budowlanym istniejącym na działkach sąsiednich.
8. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
9. 1. Art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu przez Sąd wbrew ich literalnemu brzmieniu, przewidującemu możliwość ustalenia na ich podstawie odszkodowania wyłącznie "za działki gruntu wydzielone pod drogi", że w oparciu o te przepisy wolno ustalić dodatkowo także odszkodowanie za nakłady budowlane istniejące na działkach sąsiednich względem działki wydzielonej pod drogę i przejętej z mocy prawa gminę, tj. ustalić to odszkodowanie na poziomie przenoszącym wartości wywłaszczanego prawa.

Na tych podstawach wnosiło o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;

a, jeśli naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt I skargi kasacyjnej zostaną zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy,

1. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie pełnomocnik Miasta Poznań podtrzymał zarzuty naruszenia przepisów prawa wywiedzione w skardze kasacyjnej i wniósł o jej uwzględnienie.

Pełnomocnik D. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na poparcie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za nakłady budowlane przedstawił "Ostateczne przesądowe wezwanie do zapłaty" z 11 kwietnia 2014 r. w związku z bezprawnym rozebraniem części budynku posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w Poznaniu, która to nieruchomość stanowi własność Miasta Poznań, w wysokości 2.132.582 zł tytułem odszkodowania. W piśmie tym wskazano, że decyzją z [...] maja 2003 r. Prezydent Miasta Poznania udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-magazynowego. Rozbiórka do dnia wydania decyzji podziałowej nie została zrealizowana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z wyprowadzonych podstaw skargi kasacyjnej należy zarzuty w niej zawarte usystematyzować do: – po pierwsze, zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, – po drugie, zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 98 ust. 3 "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości". Według art. 128 ust. 1 "Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub i innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw". Zarzut ten jest zasadny. Rozpoznając a następnie rozstrzygając sprawę organ administracji publicznej, a następnie Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji dokonuje wykładni przepisu prawa będącego podstawą prawną decyzji.

Od obowiązku wykładni przepisu prawa nie może zwolnić się zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd, odsyłając do ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez rzeczoznawcę w operacie. Ustalenia faktyczne mogą być uznane za prawidłowe jeżeli dotyczą faktów mających znaczenie prawne w sprawie. Nie można zatem opierać rozpoznania i rozstrzygnięcia na faktach, które nie mieszczą się w hipotetycznym stanie faktycznym zapisanym w normie prawnej. Organy administracji publicznej, jak i Sąd nie przeprowadziły wykładni art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 93 ust. 3 stanowi "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie (...)". Artykuł 98 ust. 1 ustanawia ograniczenie przedmiotowe, stanowiąc: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (...)" co w konsekwencji wyznacza przedmiotowo odszkodowanie: za działki gruntu wydzielane pod drogi publiczne.

Rozwiązanie to zamyka ten tryb, wyłączając odszkodowanie nie objęte przedmiotowo działką gruntu wydzieloną pod drogi publiczne. Przyjęcie na podstawie operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę, nawet z powołaniem się na stanowisko Komisji Opiniującej nie zwalnia z obowiązku przeprowadzenia wykładni art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Odesłanie w art. 98 ust. 3 in fine ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego: "Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości", nie otwiera przedmiotowo zakresu ustalenia odszkodowania. Odesłanie to dotyczy zasad i trybu, zakres przedmiotowy jest wyznaczony w art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania będące wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Według § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2)".

W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia ustala zasadę określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustanowiona w § 36 ust. 1 zasada przesądza kolejność stosowania podejść dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich cen, zezwala na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia odstąpienie od zasady, o której mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Odstąpienie jest dopuszczalne w przypadku gdy dane z lokalnego, regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej gruntu. Dane z lokalnego i regionalnego rynku oznacza, że po pierwsze wymaga ustalenia wyłączenia wykładnią ograniczającą zawężenie przestrzenne rynku lokalnego przez wprowadzenie ograniczenia ustanowionego strefami podziału miasta, które uzasadniałoby wyłączenie uwzględnienia danych z rynku lokalnego. Przyjęcie takiego przestrzennego ograniczenia rynku lokalnego nie znajduje podstaw w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z operatu szacunkowego wynika, że konieczność zastosowania przy wycenie § 36 ust. 2 rozporządzenia uzasadnione jest szczególnym położeniem nieruchomości. Wskazanie, że na rynku lokalnym było kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne wymagało szczegółowego wykazania z jakich przyczyn nie zostały w operacie uwzględnione.

Przedstawiony operat nie zawiera takiej argumentacji, która uzasadniałaby zawężenie przez wyłączenie tak licznych transakcji przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Nie stanowi przekonującej argumentacji powołanie się na fakt, że operat szacunkowy był przedmiotem oceny Komisji Opiniującej. Ocena Komisji Opiniującej na równi z operatem szacunkowym podlegała szczegółowej ocenie organów orzekających, a następnie Sądu. Nie można zatem odstąpić od szczegółowej oceny operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a zatem § 36 ust. 1 rozporządzenia, a prawidłowość zastosowania podlega kontroli organów, a następnie Sądu. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ, jak i Sąd rozpoznając sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Fakt, że wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że nie jest związany przepisami prawa i może działać w sposób dowolny. Rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór, który podlega ocenie organu, a następnie Sądu. W wyroku z 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd administracyjny podkreślił, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności z przepisami stosowanymi, ale również czy jest logiczny i zupełny. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki materialne (zgodności z przepisami prawa), oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Takiej oceny operatu szacunkowego w sprawie organy nie przeprowadziły, zarówno co do zakresu przedmiotowego ustalenia nieruchomości, odrzucenia licznych na terenie Miasta Poznania transakcji nieruchomości przeznaczonych na cele inwestycji budowy dróg. Wątpliwości tych nie usuwa ocena Komisji Oceniającej. Skoro z operatu szacunkowego wynika, że takie transakcje miały miejsce na terenie Miasta Poznania, to zarówno organy, jak i Sąd obowiązane były do szczegółowego ustosunkowania się bowiem kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowości operatu szacunkowego.

Z tych względów, uznając za istotne naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, że naruszenie przepisów postępowania było wynikiem naruszenia prawa materialnego, orzekł jak w sentencji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.