Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 716/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w N., Nr [...], z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w N. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: w dniu 12 kwietnia 2012 r. S. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w N., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie – stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez udzielenie zgody na najem pomieszczeń zlokalizowanych na Zamku Królewskim w N. z pominięciem trybu przetargu i wyrażenie zgody na wynajem tych pomieszczeń w trybie bezprzetargowym, w sytuacji, w której nie istniały wyjątki określone w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające możliwość odstąpienia od trybu przetargu;

2) art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie przez Radę Miejską w N. uchwały w sprawie nie należącej do jej kompetencji, to jest w sprawie najmu pomieszczeń zlokalizowanych w Zamku Królewskim w N., które to pomieszczenia nie stanowią nieruchomości zgodnie z definicją określoną w art. 46 § 1 k.c., a gospodarowanie którymi należy do kompetencji Burmistrza Miasta i Gminy N. Skarżący wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2006 r. pomiędzy Gminą N. a S. I. - prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w N., została zawarta umowa najmu pomieszczeń zlokalizowanych na terenie Zamku Królewskiego w N., będącego własnością Gminy N., o łącznej powierzchni 505,1 m2. Umowa najmu została zawarta na czas określony od dnia 1 kwietnia 2006 r. do 31 marca 2016 r. Zdaniem skarżącego umowa zawarta na czas oznaczony spowodowała, że został on pozbawiony jakiejkolwiek możliwości ochrony swoich praw. Skarżący wskazał przy tym na specyfikę swojej działalności. Podał, że w wynajmowanych pomieszczeniach prowadzi działalność polegającą między innymi na organizowaniu przyjęć okolicznościowych, konferencji, odczytów, spotkań itp. Wiąże się to z zawieraniem umów przedwstępnych, których zerwanie grozi dla skarżącego szeregiem ujemnych konsekwencji.

Zdaniem skarżącego Rada Miejska nie posiadała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na najem tych pomieszczeń w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Podniesiono, że skoro przedmiotowa uchwała nie określiła nie tylko przesłanek, które uzasadniają zastosowanie w drodze wyjątku trybu bezprzetargowego, ale w ogóle nie określiła samego trybu zawarcia umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2006 r., to uchwała taka jako sprzeczna z prawem jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Jednocześnie z ostrożności procesowej – na wypadek uznania dopuszczalności skargi – wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł, że uchwała zarządu gminy regulująca oddanie w najem osobie fizycznej na cele mieszkaniowe budynku mieszkalno – użytkowego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zatem uchwała nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 31 marca 2006 r., upoważniająca Burmistrza Gminy N. do zawarcia ze skarżącym umowy najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, lecz dotyczy wyłącznie kwestii cywilnoprawnych.

Odnosząc się z ostrożności procesowej do twierdzeń formułowanych przez skarżącego w skardze, Rada Miejska podniosła w pierwszej kolejności, że z uwagi na okoliczność, iż uchwała została podjęta w dniu 31 marca 2006 r., a więc ponad sześć lat temu, należałoby stosować odpowiednio art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżącego, iż pominięcie postępowania przetargowego przy zawieraniu umowy pozbawiło skarżącego możności obrony jego praw poprzez niemożność wpłynięcia na treść zawartej umowy najmu. Skarżący podpisał bowiem umowę najmu nie czyniąc przy tym zastrzeżeń co do jej poszczególnych postanowień. Wyraził zatem w sposób dobrowolny wolę związania się umową o takiej treści.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 716/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej w N., Nr [...], z dnia [...] marca 2006 r. uznając jednocześnie, że podlega ona kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zatem tak, jak podnosi skarżący, że najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w N. nie wymaga respektowania dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu twierdzenia skarżącego, co do posiadanego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2006 r., w świetle przedłożonych w sprawie dokumentów, nie budzą zastrzeżeń choćby z tego powodu, że treść zaskarżonej uchwały dotyczy go bezpośrednio wymieniając z imienia i nazwiska.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie należy do niniejszego postępowania kontrola legalności umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2006r., w tym zasadność odstąpienia od zachowania przetargu, niemniej jednak zarzucana wadliwość zaskarżonej uchwały w aspekcie podkreślanym w skardze co do trybu jej zawarcia może stanowić o naruszeniu interesu prawnego S. I. jako strony umowy oraz "adresata uchwały", który to interes prawny jest konkretny i bezpośredni.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest sprzeczna z powoływaną podstawą prawną 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, aczkolwiek z innych przyczyn niż podnosił skarżący. Zawiera ona bowiem treść, która kształtuje przynajmniej w części konkretną czynność prawną, co jest niedopuszczalne i sprzeczne z brzmieniem powyższego przepisu. To zaś oznacza wkroczenie w kompetencje zastrzeżone ustawą dla innego organu, to jest Burmistrza Miasta i Gminy N. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na sprzeczność zaskarżonej uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przy braku podstaw prawnych do bezpośredniego kształtowania przez radę gminy stosunków cywilnoprawnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w N., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, to jest:
2. a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez błędną wykładnię, a to przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż wymienia go z imienia i nazwiska, treść zaskarżonej uchwały kształtuje essentialia negotii zawartej dzień później umowy najmu w zakresie powierzchni wynajmowanych pomieszczeń oraz czasu trwania najmu, a nadto zarzucana przez skarżącego wadliwość polegająca na odstąpieniu od zachowania przetargu także stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego, gdy ewentualnie naruszony został interes faktyczny skarżącego;
3. b) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię, a to przyjęcie, że ów artykuł nie pozwala na wyrażenie przez radę gminy zgody na zawarcie umowy najmu na czas dłuższy niż trzy lata w sytuacji, gdy rada ta nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi;
4. 2) przepisów postępowania powodującego nieważność postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, przez nie odrzucenie skargi po myśli art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy w związku z art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;
5. 3) przepisów postępowania, to jest:
6. a) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez sporządzenie uzasadnienia, które w części uniemożliwia kontrolę instancyjną, albowiem brak jest uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do przyczyn, dla których § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym;
7. b) art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta bowiem wskazuje konkretne pomieszczenia, które mają być przedmiotem najmu, a także najemcę.

Wskazano, że umowa najmu zawarta pomiędzy Gminą N., a S. I., w kontekście możliwości wypowiedzenia wysokości czynszu najmu, była przedmiotem badania przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, przez Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w W., w sprawie sygn. akt I C 330/10 i Sąd Okręgowy Wydział II Cywilny-Odwoławczy, sygn. akt II Ca 12/86/11. Powództwo S. I., kwestionujące możliwość wypowiedzenia wysokości czynszu najmu zostało prawomocnie oddalone. Skarżąca kasacyjnie Rada Miejska stwierdziła, że skoro Sąd powszechny zajmował się możnością wypowiedzenia wysokości czynszu najmu, to badał też ewentualną ważność umowy najmu i najwidoczniej zbadał ją pozytywnie, jeżeli tak orzekł.

Wobec tego uznano, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi znajduje uzasadnienie.

Skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w N. podniosła, że zaskarżona uchwała nie rodziła po stronie S. I. jakiegokolwiek obowiązku co do zawarcia umowy na określonych zasadach. Dlatego też trudno doszukiwać się naruszenia interesu prawnego skarżącego przez podjęcie zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. I., podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji wniósł o jej oddalenie w całości i stwierdził, że w sprawie prowadzonej z powództwa skarżącego przed Sądem Rejonowym w W. Wydział I Cywilny, sygn. akt I C 330/10, a następnie przed Sądem Okręgowym w K. Wydział II Cywilny- Odwoławczy, sygn. akt II Ca 12/86/11, sąd powszechny badał ważność umowy najmu, przy czym kontrola ta dotyczyła zapisów w przedmiocie stawki czynszowej i ich zgodności z przepisami kodeksu cywilnego. W żaden sposób jednak sąd cywilny nie badał zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2006 r., albowiem kwestia ta należy do wyłącznej właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że skargi na uchwały rady gminy obejmujące swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym należą do spraw z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co zasadnie przyjął i uzasadnił Sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy obejmuje zatem między innymi wszelkie sytuacje wydzierżawiania lub najmu pomieszczeń na okres dłuższy niż trzy lata, które to pomieszczenie stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości. Każdocześnie są zatem nieruchomością gruntową albo jej częścią. O ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent) może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy.

Taka zgoda dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną.

Wskazać należy, iż art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) na dzień podjęcia uchwały, to jest na dzień 31 marca 2006 r. stanowił, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Natomiast zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przesłanki określone w ust. 2 nie występują w niniejszej sprawie, zaś ust. 3 na dzień podjęcia uchwały stanowił, że z obowiązku zbycia nieruchomości w drodze przetargu mogą zostać zwolnione nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.

Z powyższego wynika zatem generalna zasada, że przy zawieraniu umów dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy, gdyż dotyczy on zawierania takich umów na czas dłuższy niż 3 lata. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, iż rada gminy w każdym przypadku, a nie tylko określonym w ustawie, może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Oznacza to zatem, że uchwała rady gminy nie może modyfikować tego bezwzględnie obowiązującego unormowania. Brak jest bowiem argumentów, aby także inne cele o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu.

Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy.

W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, Rada Miejska w N. nie podjęła uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Natomiast uchwałą z dnia 31 marca 2006 r. wyraziła zgodę na oddanie w najem pomieszczeń w Zamku Królewskim w N. oznaczonemu konkretnie podmiotowi – firmie [...] S. I., na czas określony od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 31 marca 2016 r., to jest na 10 lat. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy N. Z powyższego wynika zatem, że odstąpienie przez Burmistrza Miasta i Gminy N. od przetargowego trybu wynajęcia pomieszczeń zlokalizowanych na terenie Zamku Królewskiego w N. na okres dłuższy niż 3 lata wymagało zgody Rady Gminy, czego jednak nie dokonano. Zaskarżona uchwała nie stanowi takiej zgody. Nie powołuje bowiem w swej podstawie prawnej art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też w swej treści nie nawiązuje do kwestii przetargu i nie uzasadnia dlaczego miałby być zastosowany tryb bezprzetargowy.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że Rada Gminy, wskazując w zaskarżonej uchwale konkretnego najemcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła tym samym rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, naruszając przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminny, jak również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.