Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2630/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 433/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na bezczynność Starosty Powiatu Białobrzeskiego w przedmiocie ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 18 maja 2016 r., M. S. wezwała Starostę Powiatu Białobrzeskiego do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia oraz pobrania od niej opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie:

1. - faktury VAT nr 35 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 30.166,50 zł;
2. - faktury VAT nr 36 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 844,96 zł;
3. - faktury VAT nr 39 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 44.060,50 zł;
4. - faktury VAT nr 40 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 1.883,56 zł;
5. - faktury VAT nr 41 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 38.082,50 zł;
6. - faktury VAT nr 42 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 1.061,20 zł;
7. - faktury VAT nr 43 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 993,64 zł;
8. - faktury VAT nr 44 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 32.231 zł;
9. - faktury VAT nr 45 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 36.138,50 zł;
10. - faktury VAT nr 46 z dnia 10 stycznia 2014 r. na kwotę 1.155,16 zł;
11. - faktury VAT nr 89 z dnia 15 stycznia 2014 r. na kwotę 56.311,50 zł;
12. - faktury VAT nr 90 z dnia 15 stycznia 2014 r. na kwotę 1.445,08 zł; bez podstawy do ich wystawienia.

Jednocześnie M. S. wezwała Starostę do stwierdzenia bezskuteczności czynności ustalenia opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie wystawienia ww. faktur oraz stwierdzenia bezskuteczności czynności wystawienia tych faktur. W ocenie skarżącej, ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty nastąpiło bez zachowania odpowiedniej formy, tj. wydania decyzji administracyjnej, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust.1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W stanie prawnym obowiązującym w dniu zgłoszenia przez skarżącą prac geodezyjnych, tj. do dnia 12 lipca 2014 r. ustalenie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następowało wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Starosta Powiatu Białobrzeskiego nie wydał żadnej decyzji w tym zakresie ograniczając się do wystawienia faktur, co skutkuje koniecznością stwierdzenia bezskuteczności dokonanych niezgodnie z prawem czynności.

Kolejnym pismem z dnia 18 maja 2016 r. M. S. wezwała Starostę do zwrotu nienależnego świadczenia, tj. wynikającej z ww. faktur łącznej kwoty 244.374,10 zł.

Również w dniu 18 maja 2016 r. M. S. złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na niezałatwienie sprawy przez Starostę Powiatu Białobrzeskiego w terminie zakreślonym przez art. 35 k.p.a. Uchybienie to polegało na braku wydania decyzji dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że w związku ze zgłoszeniem przez nią prac geodezyjnych i kartograficznych Starosta Powiatu Białobrzeskiego wystawił w dniach 10 i 15 stycznia 2014 r. 12 faktur na łączną kwotę 244.374,10 zł. Skarżąca uregulowała należność, jednak do dnia złożenia zażalenia nie została wydana na jej rzecz decyzja administracyjna w zakresie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem skarżącej, do wydania takiej decyzji organ był zobowiązany treścią art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W stanie prawnym obowiązującym w dniu zgłoszenia przez skarżącą prac geodezyjnych, tj. do dnia 12 lipca 2014 r. ustalenie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następowało, w jej ocenie, wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Starosta Powiatu Białobrzeskiego nie wydał żadnej decyzji w tym zakresie, w związku z czym zażalenie na bezczynność organu jest zdaniem skarżącej uzasadnione.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.

Skarżąca pismem z dnia 23 listopada 2016 r. złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie ustalenia i pobrania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie skarżącej materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nastąpiło w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r. wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.).

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niezgodny z Konstytucją. W ocenie Trybunału taka regulacja naruszała art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez pozostawienie organom administracji pełnej swobody decyzyjnej w zakresie kształtowania opłat oraz metodologii ich obliczania. Ponadto Trybunał orzekł, że przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, a więc w dniu 12 lipca 2014 r. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedmiotowe opłaty miały charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji, nie mających charakteru podatkowego. Opłaty te zostały bowiem nałożone ustawą i miały charakter powszechnych, przymusowych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione było świadczenie organów władzy publicznej. Trybunał wskazał również, że nałożenie tych opłat miało charakter czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądownictwa administracyjnego.

Prawidłowo, zdaniem Sądu, organy zatem wywiodły, że obowiązujące przepisy prawa ograniczają zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r. jedynie do przypadków, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że "w sprawach wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą."

Sąd podzielił ocenę organów, że rozpatrywany przypadek dotyczy sprawy wszczętej i zakończonej przed wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r., wobec tego brak jest podstaw do zastosowania art. 12 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty za czynności geodezyjne powinno nastąpić w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r. Z uwagi, że przepis ten utracił moc obowiązującą, organy słusznie stwierdziły, że brak jest obecnie materialno-prawnych podstaw do wydania przez Starostę Białobrzeskiego decyzji w przedmiotowej sprawie. Zmiana stanu prawnego, tj. uchylenie art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pozbawiło organ możliwości wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalania i pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do kwestii nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r. Sąd uznał za błędne twierdzenie skarżącej, że ustalenie wysokości opłaty powinno odbywać się w drodze decyzji administracyjnej. Uchylony art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowił podstawę prawną nałożenia opłaty, czyli obowiązek jej uiszczenia wynikał z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznaczało to, że nałożenie opłaty "geodezyjnej" było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż czynność polegająca na wystawieniu faktur została podjęta przez organ po zgłoszeniu przez skarżącą prac geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego w Białobrzegach. Brak jest podstaw do żądania podjęcia kolejnej czynności – wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty - skoro obowiązek jej uiszczenia wynikał z przepisu prawa rangi ustawowej. W tej sprawie bowiem, to nie brak podjęcia czynności przez Starostę Białobrzeskiego jest de facto kwestionowany lecz okoliczność, że w ocenie skarżącej, podjęta czynność – tj. wystawienie faktur - nie odpowiada wymogom przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że Starosta Białobrzeskiego pozostaje w bezczynności w wydaniu na jej rzecz decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż takie ustalenia wynikały z uchylonego art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odrębną natomiast kwestią pozostaje okoliczność, czy kwoty wynikające z faktur odpowiadały oczekiwaniom skarżącej, jednak ta okoliczność nie może być ustalana w ramach zarzutu dotyczącego bezczynności organu w wydaniu decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S., zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niezastosowania przez organ administracji art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) i w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu, gdyż czynność polegająca na wystawieniu faktur została przez organ podjęta, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami organ powinien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty, a samo wystawienie faktur stanowiło jedynie czynność o charakterze technicznym;
2. 2) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) i przyjęcie, że ww. przepis nie znajdzie w sprawie zastosowania z uwagi na fakt, iż sprawa ta została wszczęta i zakończona przed wejściem w życie ww. ustawy, podczas gdy bezczynność organu w zakresie wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty pozwala na przyjęcie, iż do dnia sporządzenia niniejszej skargi sprawa ta nie została zakończona;
3. 3) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę dokonanej przez organ administracji błędnej wykładni art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w konsekwencji wewnętrznie sprzecznym wniosku, że z jednej strony uchylenie ww. przepisu ustawy definitywnie pozbawiło organ możliwości wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za czynności geodezyjne, a z drugiej strony przepis ten stanowił podstawę prawną do nałożenia opłaty geodezyjnej, bez konieczności wydania odrębnej decyzji w tym zakresie;
4. 4) art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji art. 6, 8, i 9 k.p.a. i uznaniu, że działanie organu nie miało charakteru bezczynności, podczas gdy w chwili zgłoszenia przez skarżącą robót do powiatowego zasobu geodezyjnego obowiązywały przepisy (tj. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych) nakazujące organowi wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności geodezyjne, a zaniechanie wydania przez organ przedmiotowej decyzji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i zobowiązanie Starosty Powiatu Białobrzeskiego do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub Dokumentu Obliczenia Opłaty, zgodnie z art. 40e ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi;

ewentualnie o:

1. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
2. 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przede wszystkim podkreślić, że skarga dotyczy bezczynności Starosty Powiatu Białobrzeskiego polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnych określających wysokość opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w następującej sytuacji. Mianowicie skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. zgłosiła wykonanie prac geodezyjnych i w związku z tym zgłoszeniem organ ustalił należne opłaty i wystawił w dniach 10 i 15 stycznia 2014 r. 12 faktur na łączną kwotę 244.374,10 zł., należność z tytułu opłat została uregulowana.

Następnie pismem z 18 maja 2016 r. skarżąca wezwała organ do zwrotu kwoty 244.374,10 zł jako nienależnego świadczenia, albowiem kwota ta pobrana została bez podstawy prawnej, tj. decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu na jej rzecz decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Równocześnie zaznaczyć należy, że skarżąca pismem z dnia 18 maja 2016 r. wezwała organ do stwierdzenia bezskuteczności czynności w formie wystawienia wskazanych wyżej faktur, co wynika między innymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 803/17, którym NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Starosty Powiatowego w Białobrzegach uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Natomiast w niniejszej sprawie, czyli skargi na bezczynność organu polegającej na nie wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia wysokości opłat, podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy istniała wówczas, tj. w styczniu 2014 r. podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej w sprawie opłat geodezyjnych, tym samym istota sporu dotyczy rozwiązań materialnoprawnych.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarżąca wskazała na podstawę zawartą w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., czyli zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego (pkt 1) jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt 2). Jednak formułując te zarzuty w pkt 1 do pkt 4 odwołuje się, do niewłaściwego zastosowania, lub błędnej wykładni, a więc tych desygnatów które dotyczą zarzutu materialnoprawnego, a nie procesowego. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej skarżąca odwołuje się oprócz przepisów wskazanych w zarzutach do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 oraz do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić jak kształtował się stan prawny dotyczący ustalania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzał zasadę, że udostepnienie danych i informacji oraz materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje odpłatnie. Natomiast art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy zawierał delegacje ustawową na podstawie której wydane zostało powołane wcześniej rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat. Przepisy te, ani inne przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określały formy prawnej w jakiej ma nastąpić ustalenie opłaty geodezyjnej. W praktyce ustalenie opłaty następowało w formie czynności z zakresu administracji publicznej, wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarcza miała postać faktury.

Podnoszono, że nałożenie opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to kwalifikuje ją do czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższą kwalifikacje prawną, czynność ta mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Z dniem 1 stycznia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), która między innymi likwidowała fundusze celowe w tym również wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. W art. 60 ustawy o finansach publicznych uregulowano zagadnienie nieopodatkowanych należności budżetowych, wymieniając je przykładowo, w tym w pkt 7 dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, a w pkt 8 pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek budżetu państwa. Wymienione w art. 60 ustawy rodzaje należności budżetowych maja charakter przykładowy. W art. 61 ustawy o finansach publicznych ustawodawca określił organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 oraz organy odwoławcze.

Zgodnie zaś z art. 67 ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawa stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawa o finansach publicznych w sposób bezpośredni nie regulowała problematyki opłat geodezyjnych, w tym formy prawnej w jakiej powinny być ustalane, nie mniej jednak w praktyce zaczęto podnosić takie stanowisko, że opłaty te powinny być ustalone w formie decyzji administracyjnej. Zagadnienie to było niezwykle sporne i dyskusyjne. Stąd też 26 czerwca 2014 r. została podjęta uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów, sygn. akt I OPS 1/14, która ma następującą treść: "po wejściu w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.".

Podkreślić należy że uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała (por. np. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230) albo gdy w wyniku działania ustawodawcy zagadnienie prawne będące przedmiotem uchwały zostało uregulowane w ustawie. Tak więc uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 wiąże od daty jej podjęcia. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstawy prawnej, która pozwalałaby na wsteczne obowiązywanie uchwały, co w świetle zasad konstytucyjnych jest w pełni uzasadnione. To stwierdzenie, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia oznacza, że ma zastosowanie do spraw dotyczących ustalania opłat, które w dacie podjęcia uchwały nie były jeszcze zakończone.

Natomiast uchwała ta nie ma zastosowania do tych spraw dotyczących opłat, które przed podjęciem uchwały zostały zakończone i wykonane. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt odwołania się w treści uchwały do stanu prawnego jaki został ukształtowany od 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przedmiotowa uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. utraciła swą moc z dniem 12 lipca 2014 r., a wiec z datą wejścia w życie ustawy z dnia 6 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w której szczegółowo uregulowane zostało zagadnienie formy prawnej w jakiej ustalane są opłaty geodezyjne.

W tym miejscu należy się odnieść do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który ma istotny wpływ na stan prawny dotyczący opłat geodezyjnych.

Mianowicie, wyrokiem tym Trybunał orzekł: w pkt I Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w pkt II przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Uzasadniając pkt II wyroku, Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe.

Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma również znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej. Trzeba dodać, że tego samego dnia, w którym utracił moc zakwestionowany przepis (12 lipca 2014 r.) weszły w życie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której określone zostały wszelkie zagadnienia, zasady, forma dotyczące pobierania opłat geodezyjnych. W miejsce przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, wprowadzono nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie art. 40b-40i ustawy. Jako zasadę przyjęto, że udostępnianie materiałów zasobu jest odpłatne, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust. 2 oraz 40b ust.

2. Nadto w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r. zamieszczony został art. 12, w myśl którego w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Treść art. 12, który ma charakter przepisu przejściowego i zawiera określoną normę intertemporalną, jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., w którym Trybunał wskazywał na konieczność wprowadzenia takiej normy. Z normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy wynika, że w sprawach wszczętych a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r., które są związane z koniecznością poniesienia opłaty mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy w brzmieniu dotychczasowym jak i nowe przepisy, jeżeli bowiem zachodzi różnica w wysokości opłaty, wówczas pobiera się opłatę niższą. Tym samym, z treści art. 12 ustawy zmieniającej wynika, że dotychczasowe przepisy dotyczące opłat, zachowały swoją moc do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. w innym bowiem przypadku stosowanie normy intertemporalnej zawartej w art. 12 byłoby niemożliwe. W konsekwencji art. 12 ustawy zmieniającej nie tylko nie został naruszony, ale zawarta w nim norma intertemporalna wskazuje, że w niniejszej sprawie kwestia opłat została już zakończona przed dniem 12 lipca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. i w tym samym dniu weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie ma wpływu na legalność pobranych i uregulowanych w 2014 r. opłat geodezyjnych, a tym samym brak podstawy prawnej do żądania wydania decyzji w sprawie ustalenia tych opłat. W konsekwencji nie można zarzucić organowi bezczynności w wydaniu decyzji w sprawie ustalenia opłat.

Powyższe stanowisko prawne dotyczące podstawy i formy prawnej ustalania opłat geodezyjnych, w tym skutków prawnych jakie w tej materii wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. jest zbieżne ze stanowiskiem zawartym w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1836/15 oraz 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 680/16.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.