Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2648/15 oddalił skargę R. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
M. P. i R. P. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2014 r. wystąpili o zwrot nadpłaty w wysokości 11.918,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, ze wskazaniem art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. We wniosku została zakwestionowana zasadność pobierania opłat wobec faktu, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło z pominięciem formy decyzji administracyjnej. W ocenie wnioskodawców kwota została pobrana bez tytułu prawnego.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Starosta Powiatu w Nowym Dworze Mazowieckim decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz art 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości 11.918,50 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z załącznikiem do wniosku z dnia 30 grudnia 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji Starosta Nowodworski wskazał, że w myśl art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego przez podatnika podatku (opłaty). Oznacza to, że z nadpłatą mamy do czynienia wówczas, gdy uiszczone świadczenie podatkowe w świetle obowiązującego prawa nie powinno było w ogóle powstać (świadczenie nienależne) lub też, gdy świadczenie podatkowe zostało uiszczone w kwocie wyższej niż wynika to z treści obowiązującego prawa. Wnioskodawcy nie kwestionują zasadności pobierania opłat co do zasady, upatrując jednocześnie w braku decyzji administracyjnej podstawy do żądania zwrotu zapłaconych kwot.
W okresie, który wskazano w załączniku do wniosku, w którym regulowano opłaty w oparciu o wystawione faktury obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Rozporządzenie to określało wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.
Zdaniem Starosty trudno uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na zapisach ww. rozporządzenia, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa.
Organ podał, że nie można także zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W ocenie organu I instancji wskazanej jako podstawę wystąpienia nadpłaty czynności nie można zarzucić wadliwości, skutkującej stwierdzeniem jej bezprawności, tj. brakiem podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2365/11 oraz z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 707/13), wskazano że sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie faktury za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji.
Organ stwierdził, że analizując, uregulowania ww. ustawy i wydanego do niej rozporządzenia należy dojść do wniosku, że przepisy te stanowią pełną podstawę do kształtowania opłat i ich pobierania.
Organ I instancji przytoczył również fragment wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, uznając że nie budzi wątpliwości zasadność pobierania opłat za czynności będące przedmiotem wniosku.
Od powyższej decyzji Starosty Nowodworskiego M. P. i R. P. wnieśli odwołanie.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zaistniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za sporządzanie i wydawanie wypisów oraz wyrysów z operatu ewidencji gruntów i budynków.
Odnosząc się do treści wniosku skarżących (oraz odwołania) organ odwoławczy wskazał, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (na którą powołuje się strona) zapadała w celu wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym konieczności wydania w podobnych sprawach decyzji administracyjnej ustalającej opłatę. Przed wydaniem powyższej uchwały sądy administracyjne dopuszczały wystawianie faktur z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (co miało miejsce w niniejszej sprawie) albo wskazywały na konieczność wydania decyzji. Przyjąć należy, że zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez R. P. i M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne pobrane od skarżących w roku 2011 z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są należne,
- art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 poprzez błędne uznanie, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne pobrane od skarżących w 2011 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w okresie, który wnioskodawca wskazuje w załączniku do wniosku (rok 2011), w którym regulował opłaty w oparciu o wystawione faktury obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Rozporządzenie to określało wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.
Zdaniem Sądu nie można uznać, że opłaty dokonywane przez wnioskodawcę w oparciu o dokumenty rachunkowe oparte na przepisach ww. rozporządzenia, stanowią świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa.
Nie można zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, bowiem z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynikał bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty. Ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 r. nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 r. na podstawie faktur były nienależne. Uregulowania ww. ustawy i wydanego do niej rozporządzenia stanowią pełną podstawę do kształtowania opłat i ich pobierania.
Sąd zwrócił także uwagę na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K. 30/12 i stwierdził, że nie budzi wątpliwości zasadność pobierania opłat za czynności będące przedmiotem wniosku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. P. i M. P., zarzucając naruszenie:
- art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2016 r.) w zw. z art. 40 ust. 3c w zw. z art. 41b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. do 12 lipca 2014 r.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwota uiszczona na rzecz starosty tytułem opłat, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333), podlegających ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, a naliczonych i pobranych bez doręczenia aktu indywidulnego, ustalającego tę daninę, nie jest nienależna i w konsekwencji nie stanowi nadpłaty, podczas gdy dopóki wysokość tychże opłat nie zostanie ustalona przez starostę w decyzji, dopóty nie można twierdzić, ze ktoś jest zobowiązany do ich zapłaty;
- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3c w zw. z art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zakresie w jakim organy te odmówiły zastosowania powyższego przepisu i uznały, że kwota 11.918,50 zł uiszczona przez skarżących na rzecz Starosty Nowodworskiego tytułem opłat naliczonych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej nie stanowi nadpłaty, podczas gdy kwota ta, jako pobrana bez podstawy prawnej, jest nienależna;
- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 w zakresie w jakim organy te uznały, że kwota 11.918,50 zł uiszczona przez skarżących nie stanowi nadpłaty, mimo że z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego delegację ustawową do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., uznać należało, że skarżący nigdy nie byli zobowiązani do zapłaty tej kwoty;
- art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak też art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3c i art. 41b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłaty, takie jak opłaty geodezyjne i kartograficzne naliczane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., nie stanowią daniny publicznej ze względu na ich ekwiwalenty charakter, podczas gdy ekwiwalentność świadczenia nie stanowi przeszkody do jego uznania za daninę publiczną;
- art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia poglądu sprzecznego z oceną prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sentencji uchwały siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, bez uprzedniego przedstawienia tegoż zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji uznanie, że naliczanie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. z pominięciem decyzji administracyjnej było prawidłowe.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.
Należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie istota sporu dotyczy zagadnień materialnoprawnych związanych z podstawą prawną żądania o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych w 2011 r. opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Z sformułowanych zarzutów wynika, że podstawowym zagadaniem materialnoprawnym, które jest przedmiotem analizy i sporu, jest ocena skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz.805, zaś w życie wszedł 12 lipca 2014 r. Z tego bowiem wyroku skarżący wywodzą podstawę prawną swojego żądania. Drugie istotne zagadnienie, podnoszone w skardze kasacyjnej, związane jest z nieuwzględnieniem stanowiska wynikającego z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14. Stąd też odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy się odnieść do tych dwóch zagadnień.
Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie związane z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrokiem tym Trybunał orzekł: w pkt I Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w pkt II Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Uzasadniając pkt II wyroku, Trybunał wskazał w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.
Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma również znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej. Trzeba dodać, że tego samego dnia, w którym utracił moc zakwestionowany przepis (12 lipca 2014 r.) weszły w życie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której określone zostały wszelkie zagadnienia, zasady, forma dotyczące pobierania opłat geodezyjnych. W miejsce przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, wprowadzono nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie art. 40b-40i ustawy. Jako zasadę przyjęto, że udostępnianie materiałów zasobu jest odpłatne, z wyjątkami określonymi w art. 40a ust. 2 oraz 40b ust.
- Nadto w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r. zamieszczony został art. 12, w myśl którego w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Treść art. 12, który ma charakter przepisu przejściowego i zawiera określoną normę intertemporalną, jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., w którym Trybunał wskazywał na konieczność wprowadzenia takiej normy. Z normy intertemporalnej zawartej w art. 12 ustawy wynika, że w sprawach wszczętych a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r., które są związane z koniecznością poniesienia opłaty mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy w brzmieniu dotychczasowym jak i nowe przepisy, jeżeli bowiem zachodzi różnica w wysokości opłaty, wówczas pobiera się opłatę niższą. Tym samym, z treści art. 12 ustawy zmieniającej wynika, że dotychczasowe przepisy dotyczące opłat, zachowały swoją moc do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. w innym bowiem przypadku stosowanie normy intertemporalnej zawartej w art. 12 byłoby niemożliwe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. i w tym samym dniu weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie ma wpływu na legalność pobranych i uregulowanych w 2011 r. opłat geodezyjnych, a tym samym brak podstawy prawnej do żądania ich zwrotu. Takie stanowisko zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1836/15, o którym w końcowej części uzasadnienia.
Drugie istotne zagadnienie, które wymaga odniesienia się związane jest z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, albowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie poglądu sprzecznego z oceną prawną w niej zawartą, bez uprzedniego przedstawienia tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA narusza art. 269 § 1 p.p.s.a. Treść powołanej uchwały jest następująca: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej. Tym zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości była kwestia dotycząca formy prawnej w jakiej powinna być ustalona opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego. Podjęta uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że skład NSA inicjujący postępowanie uchwałodawcze nie jest uprawniony do przyjęcia w wydanym następnie wyroku stanowiska interpretacyjnego odmiennego od wyrażonego w uchwale NSA podjętej w związku z tą sprawą sądowoadministracyjną. Podjęta uchwała ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przedmiotowej uchwały, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Za tym stanowiskiem przemawiają następujące argumenty: pierwszy związany jest z datą od której wiąże uchwała składu siedmiu sędziów. W literaturze przedmiotu nie budzi najmniejszych wątpliwości stanowisko, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała (por. np. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230) albo gdy w wyniku działania ustawodawcy zagadnienie prawne będące przedmiotem uchwały zostało uregulowane w ustawie. Tak więc uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 wiąże od daty jej podjęcia, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają podstawy prawnej, która pozwalałaby na wsteczne obowiązywanie uchwały, co w świetle zasad konstytucyjnych jest w pełni uzasadnione. To stwierdzenie, że uchwała wiąże od daty jej podjęcia oznacza, że ma zastosowanie do spraw dotyczących ustalania opłat, które w dacie podjęcia uchwały nie były jeszcze zakończone. Natomiast uchwała ta nie ma zastosowania do tych spraw dotyczących opłat, które przed podjęciem uchwały zostały zakończone i wykonane. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt odwołania się w treści uchwały do stanu prawnego jaki został ukształtowany od 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przedmiotowa uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. utraciła swą moc z dniem 12 lipca 2014 r., a wiec z datą wejścia w życie ustawy z dnia 6 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w której szczegółowo uregulowane zostało zagadnienie formy prawnej w jakiej ustalane są opłaty geodezyjne. Drugi argument, który przemawia za stanowiskiem, że w sprawie nie doszło do naruszenia powoływanej uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r. związany jest z przedmiotem sprawy, którym jest nie kwestia ustalenia opłat, ale żądnie zwrotu nadpłaty zgłoszone w trybie przepisów ordynacji podatkowej.
Nadto skarżący kasacyjnie dla dodatkowego poparcia swojego stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołał się do dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14 i z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2701/16 w których zdaniem skarżącego został zaprezentowany pogląd zbieżny z argumentacją skargi. Stąd też celowym i zasadnym jest odniesie się do tych dwóch wyroków.
W sprawie I OSK 54/14 WSA wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. oddalił skargę na decyzję SKO z dnia 14 marca 2013 r. w przedmiocie opłaty za informacje i materiały niezbędne do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Przedmiotowe opłaty zostały ustalone w związku z realizacją przez skarżącą umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, a dotyczącej prac geodezyjnych polegających na modernizacji i zakładaniu ewidencji gruntów. NSA wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805, zaś w życie wszedł 12 lipca 2014 r., a także na ustawę z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r. W ustawie tej zawarto szczegółowe regulacje dotyczące opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne w tym art. 40a ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym nie pobiera się opłat za udostępnienie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów z zasobu - w przypadki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych NSA stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, który należy zastosować przy rozstrzygnięciu sprawy, stosownie do powołanego art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie ma podstaw prawnych do pobierania opłat.
Z kolei w sprawie II GSK 2701/16 WSA wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. oddalił skargę na decyzję SKO w przedmiocie odmowy zwrotu opłat za czynności geodezyjne. Przedmiotowe opłaty zostały ustalone w 2008 r. i 2009 r., a uiszczone w styczniu 2014 r. w związku z wykonaniem przez skarżącą prac geodezyjnych wynikających z zawartej umowy z Powiatem z dnia 15 października 2008 r., a dotyczącej modernizacji operatu ewidencji gruntów. Wniosek o zwrot uiszczonych opłat skarżąca uzasadniała faktem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12. NSA wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na ustawę z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne, która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r., a w szczególności na art. 40a ust. 2 pkt 3, a także na fakt, że skarżąca była wykonawcą umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych. Dalej NSA wskazał na treść art. 12 ustawy z 5 czerwca 2014 r., który to przepis zawiera normę intertemporalną i stwierdził, że nie można treści art. 12 odczytywać inaczej, niż obowiązek zastosowania.prawa względniejszego wynikającego z regulacji ustawowych dotyczących nałożonych na obowiązków publicznoprawnych i ich wysokości.
Odnosząc się do tych dwóch spraw I OSK 54/14 i II GSK 2701/16 należy zwrócić uwagę na istotną różnicę dotyczącą stanu faktycznego, a w konsekwencji i stanu prawnego w stosunku do rozpoznawanej sprawy. Mianowicie w obu wskazanych sprawach opłaty geodezyjne zostały uiszczone w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych na podstawie umowy zawartej w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Tymczasem ustawa z 5 czerwca 2014 r., która weszła w życie w dniu 12 lipca 2014 r., w art. 40a ust. 2 pkt 3 przewidziała zwolnienie z pobierania opłat w przypadku wykonywania prac po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Nadto wspomniana wyżej ustawa zawiera przepis art. 12, który zawiera następującą normę intertemporalną, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikająca z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą, pobiera się opłatę niższą. Powyższe okoliczności zadecydowały o treści rozstrzygnięć w sprawach I OSK 54/14 i GSK 2701/16.
Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1836/15, w którym został sformułowany następujący pogląd: "Opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z Konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu". W uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi, że ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z dnia 4 lipca 2014 r.) ustawodawca wypełnił wskazówki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiąc przepisy dotyczące wysokości, zasad oraz trybu poboru opłat za udostępniania danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w taki sposób, by były zgodne z Konstytucją. W art. 12 ww. ustawy ustawodawca wskazał, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłata wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Zgodnie z art. 16 ustawa nowelizująca weszła w życie z 12 lipca 2014 r. Oczywistym jest, że w takim wypadku utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjnego przepisu upoważniającego do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat geodezyjnych nie nastąpiła z mocy wyroku, a na skutek interwencji prawodawcy. Zatem należy uznać, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie przepisów rozporządzenia, wydanego w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z Konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z stanowiskiem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1836/15.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.