Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2641/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 467/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 12 lutego 2014 r., znak [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013 r., znak [..] zatwierdzającą podział działki ewidencyjnej nr [..] /7, obr. [..], położonej w Nowym Sączu przy ul. [..], obj. Kw Nr [..].

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Nowego Sącza zatwierdził projekt podziału działki nr 27/7. Od powyższej decyzji odwołał się A.L. zarzucając, że narusza ona szereg przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 79, art. 79, art. 80 i art. 107 § 2 k.p.a.), oraz normy prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Skarżący twierdził w szczególności, że w decyzją został zatwierdzony podział, w wyniku którego powstaną działki nie mające dostępu do drogi publicznej. Decyzja nie zawiera wymaganego załącznika graficznego oraz nie posiada zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na dokonanie podziału.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że A.L. nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a zatem postępowanie z jego odwołania należało umorzyć, co też uczyniono decyzją z dnia 26 kwietnia 2013 r., znak [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, uchylił zaskarżoną przez A.L. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Kolegium i wyjaśnił, że obowiązkiem organu jest zbadanie czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału oraz obciążającej jego nieruchomość służebnością gruntową na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym, a w szczególności w przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę wskazało na następujące okoliczności.

Analiza dokumentów pozwala na przyjęcie, że A.L. posiada status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] /7 w zakresie, w jakim decyzja ta ingeruje w prawo własności nieruchomości stanowiących jego własność - działki nr [..] /3 i nr [..] /6, obciążonych prawem służebności drogowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..] /7. Na potwierdzenie tego stanowiska można powołać wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 7/12 (publ. Lex nr 1145873), w którym stwierdzono, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że należy rozpatrzyć odwołanie A.L. od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza w zakresie, w jakim decyzja ta orzeka o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla wydzielonej działki nr [..] /9.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których wydana została zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji przyjmują, że warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z powołanym przepisem, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanego przepisu prawa, gdyż nowo wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. I tak, działka nr [..] /8 ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, natomiast działka nr [..] /9 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [..] /3 i nr [..] /6) na rzec każdoczesnych właścicieli działki nr [..] /7.

W sprawie nie ma potrzeby rozważenia kwestii ustanawiania nowego dostępu do drogi publicznej skoro działka nr [..] /7 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [..] /3 i nr [..] /6 na rzec każdoczesnych właścicieli działki ew. nr [..] /7. Po zatwierdzeniu projektu podziału prawo korzystania z tej służebności przysługuje każdoczesnym właścicielom nowo wydzielonych działek. Nie mamy zatem do czynienia z ustanowieniem służebności drogi koniecznej, co mogłoby ingerować w możliwość wykonywania prawa własności przez A.L., lecz jedynie z możliwością korzystania z istniejącej służebności na nieruchomości obciążonej.

Pozostałe zarzuty podniesione przez A.L. nie dotyczą jego interesu prawnego (który sprowadza się jedynie do zbadania zapewnienia nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej), a zatem zarzuty te nie mogą zostać rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 lutego 2014 r. znak [..], A.L. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie za wiążące należy uznać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, albowiem po jego wydaniu nie uległ zmianie istotny stan faktyczny i stan prawny sprawy.

Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 lutego 2014 r., znak [..], ma po pierwsze ocena zastosowania się przez organ odwoławczy do dyspozycji art. 153 P.p.s.a. W tym zakresie brak podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, co wynika wprost z jej uzasadnienia, które respektuje poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., jak również jego zalecenia co do dalszego toku postępowania.

Pomimo powyższej pozytywnej oceny, wskazującej na bezzasadności zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 153 P.p.s.a., Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył prawo z innych przyczyn. Owo naruszenie polega bowiem na tym, że czyniąc prawidłowe ustalenia i uwzględniając trafnie przesłanki z art. 28 k.p.a., organ odwoławczy błędnie zastosował ten przepis w stanie faktycznym sprawy niesłusznie uznając, że A.L. służy przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013 r., zatwierdzającej podział działki ewidencyjnej nr 27/7. W tym zakresie powołał pogląd orzecznictwa nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. Ten błędny wniosek doprowadził do wewnętrznych sprzeczności w rozważaniach organu odwoławczego, który pomimo że uznał A.L. za stronę postępowania administracyjnego, to jednak nie rozpoznał wszystkich zarzutów wniesionego przez niego odwołania dotyczących decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego jej wydania postępowania.

Motywy dla których organ odwoławczy stworzył sztuczną konstrukcję dopuszczalności rozpoznania tylko niektórych zarzutów odwołania mimo, że wszystkie odnosiły się do sprawy, to w istocie argument, który winien prowadzić do wniosku, że A.L. nie przysługuje status strony postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie posiada on interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., by być jego stroną.

W przedmiotowej sprawie krąg stron postępowania należało ustalać na podstawie art. 28 k.p.a, który stanowi że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego).

Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Powyższa wskazania korespondują z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 832/13, która była respektowana przez organ odwoławczy.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielając wywodzonego z art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stanowiska organu odwoławczego, że stronami postępowania o podział nieruchomości są jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego, wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych.

Z kolei art. 99 ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Należy więc przyjąć, iż art. 93 ust. 3 ustawy zabezpiecza prawa nie tylko właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, ale zapewnia ochronę prawa własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi jeżeli podział ten wpływa na treść wykonywania przez nich prawa własności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za obowiązek organu odwoławczego zbadanie, czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału i obciążającej nieruchomość A.L. służebności gruntowej na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi, nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym, w szczególności przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów.

Ustalony prawidłowo i w sposób dostateczny w obu instancjach stan faktyczny prowadzi do wniosku, że podział nieruchomości stanowiącej działki nr [..] /7 na działki nr [..] /8 i [..] /9 nie stwarza zagrożenia dla interesu prawnego A.L., jako właściciela działek nr [..] /3 i nr [..] /6, mającego swe źródła w prawie cywilnym.

Skarżący nie kwestionuje ustaleń organu odwoławczego, w myśl których działki nr [..] /3 i nr [..] /6, będące jego własnością są obciążone służebnością gruntową przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [..] /7, a powyższe znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Przepisy Kodeksu cywilnego regulują zagadnienia zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania (art. 287 - 288), utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności gruntowej (art. 289), przesłanki zmiany treści lub sposobu wykonywania służebności gruntowej (art. 291), czy wygaśnięcia służebności gruntowej (art. 293), żądanie zniesienia służebności gruntowej za wynagrodzeniem, (art. 294), żądanie zniesienia służebności bez wynagrodzenia (art. 295).

Ani przepisy art. 290 k.c., ani pozostałe regulacje prawa cywilnego nie zawierają materialnoprawnej podstawy, z której można by wywieść jakiekolwiek roszczenie właściciela nieruchomości obciążonej o dokonanie podziału nieruchomości władnącej na drodze administracyjnej w określony sposób, w szczególności z uwagi na istnienie służebności przejazdu i przechodu.

O ile sposób wykonywania służebności w związku z podziałem nieruchomości władnącej wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd, co wynika jednoznacznie z art. 290 § 3 k.c.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ochrona praw właściciela nieruchomości obciążonej następuje zatem wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, nie zaś poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym podziału nieruchomości władnącej, zaś dla możliwości jej poszukiwania nie ma znaczenia liczba, czy konfiguracja działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości władnącej. Sytuacja prawna właściciela nieruchomości obciążonej i nieruchomości władnącej nie zależy od tego, czy podstawą powstania służebności gruntowej jest umowa cywilnoprawna, czy orzeczenie sądu powszechnego (np. w przypadku stosowania art. 145 k.c., art. 151 k.c., czy przepisów o zniesieniu w współwłasności i dziale spadku), czy inne zdarzenie prawne.

Nadto podział nieruchomości władnącej na działki geodezyjne nie ma znaczenia dla interesu prawnego właściciela działki obciążonej służebnością przejazdu i przechodu albowiem nie przesądza jeszcze, że do podziału nieruchomości w sensie cywilnoprawnym albo wieczystoksięgowym rzeczywiście dojdzie, a także czy i w jaki sposób zmieni się sposób jej wykonywania.

Sąd I instancji podkreślił, że wszystkie czynniki podawane w uzasadnieniu skargi, jako mające decydować o interesie prawnym skarżącego, nie zostały ujęte w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki podziału nieruchomości. Powołane w skardze przepisy prawa cywilnego stanowią normy prawa materialnego, które można uznać na gruncie postępowania administracyjnego o podział nieruchomości władnącej jedynie za źródła interesu faktycznego A.L.. Nie można natomiast przyjąć, że wywodzony z nich interes prawny był konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w postępowaniu o podział nieruchomości władnącej.

Odmienna sytuacja występuje w przypadkach objętych przesłanką podziału nieruchomości z art. 93 ust. 3 u.g.n. i art. 99 u.g.n., które rozważono i omówiono prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z w/w przepisów przesłanka dostępu do drogi publicznej nieruchomości powstałych w wyniku podziału została w nich wprost przewidziana, co uwzględniając treść art. 140 k.c. i możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej w trybie art. 145 k.c. na nieruchomościach osób trzecich, jest okolicznością, które może mieć znaczenie dla potrzeby ochrony interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Taki przypadek nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń organu odwoławczego, a także ustaleń organu pierwszej instancji, które znajdują potwierdzenie z zgromadzonych dowodach wynika, że nowo wydzielone działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. I tak, działka nr [..] /8 ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [..], oraz ul. [..] za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej obciążającej działki nr [..] /3 i nr [..] /6), natomiast działka nr [..] /9 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem tej samej istniejącej służebności drogowej.

Sąd uznał, że nie ma zatem potrzeby rozważenia kwestii ustanawiania nowego dostępu do drogi publicznej, albowiem dostęp do drogi publicznej był, istnieje i nie ulega zmianie w związku z podziałem nieruchomości władnącej. W opisanej sytuacji tracą na znaczeniu argumenty podnoszone w skardze, z których ma wynikać, że kolejność przyjmowanych przy podziale nieruchomości sposobów zapewnienia powstającym działka dostępu do drogi publicznej nie jest przypadkowa.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że nie stanowi źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. fakt, że nieruchomość skarżącego jest wpisana do rejestru zabytków, a działka objęta podziałem stanowi w części jego otoczenie. Takiego źródła nie stanowi bowiem co do podziału nieruchomości władnącej art. 140 k.c., przepisy prawa sąsiedzkiego, względnie dotyczące ustanowienia i wykonywania służebności, jak również regulacje zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu, nie ma również znaczenia okoliczność, iż przed sądem powszechnym toczyło się lub toczy postępowania o zniesienie służebności przejazdu i przechodu albowiem wyrok uwzględniający takie powództwo nie ma mocy wstecznej, lecz wywołuje skutek ex nunc.

Stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie przyznania skarżącemu legitymacji do udziału w postępowaniu jest niekonsekwentne, o czym świadczy zarówno jego przebieg, jak i treść wydanej decyzji.

W szczególności nie budzi wątpliwości, że A.L. nie był uznawany przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego na początkowym jego etapie, w okresie poprzedzającym wydanie postanowienia z dnia 19 kwietnia 2012 r., znak [..], opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [..] /7 na działki nr [..] /9 i nr [..] /9. Po dacie złożenia przez A.L. pierwszego pisma w sprawie 19 kwietnia 2012 r. organ pierwszej instancji miał na uwadze okoliczności wskazywane w piśmie przez skarżącego, natomiast nie doręczał mu korespondencji, w tym postanowień o zawieszeniu postępowania, a następnie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które zostało uchylone przez organ drugiej instancji. Dopiero pismo z dnia 14 lutego 2013 r., znak [..], A.L. otrzymał wraz z wnioskodawcami, zawiera ono informację o treści art. 28 k.p.a. oraz pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. A.L. mógł zatem ówcześnie zaznajomić się z zebranym materiałem, czego skutkiem były zarzuty i wnioski zawarte w piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. Decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013 r., znak [..], zawiera wskazania, które mogą naprowadzać, że organ ten uznał A.L. za stronę postępowania, czemu przeczy rozdzielnik decyzji, z którego wynika, że akt ten przesłano mu jedynie do wiadomości.

Uznając takie wewnętrzne sprzeczności za uchybienie Sąd I instancji uznał, że w sytuacji gdy A.L. nie służy przymiot strony postępowania pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, zaś zarzuty i wnioski skargi dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013 r., nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.L., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, oraz wydanie wyroku na podstawie okoliczności faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania;
2. 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, a nadto zaniechanie wykazania przyczyn, dla których zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, brak przedstawienia stanu sprawy adekwatnego do ujawnionego w aktach postępowania przed organem administracji, nadto przedstawienie go sprzecznie z treścią akt sprawy;
3. 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za element stanu sprawy okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania;
4. 4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, tj. brak zastosowania się przez organ administracji do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., które miało wpływ na wynik sprawy;
5. 5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
6. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art 7 i 77 § 1, 10 § 1 i 81,107 § 3 k.p.a poprzez brak uchylenia decyzji mimo istnienia naruszenia przez organ wskazanych norm postępowania, przejawiających w braku umożliwienia skarżącemu przedstawienia twierdzeń jak też dowodów na uzasadnienia interesu prawnego w którym upatruje on rację występowania w sprawie w charakterze strony postępowania.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu przez WSA w Krakowie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez ten Sąd w wyroku z dnia 23 października 2013 r., skutkujące uznaniem, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, mimo iż okoliczności faktyczne sprawy nie uległy zmianie od dnia wyrokowania, wedle treści samego uzasadnienia wyroku, a które sąd ten, uznał uprzednio za niewystarczające dla rozstrzygnięcia w/w kwestii, wskazując na konieczność poczynienia dalej idących ustaleń pozwalających na ocenę, czy skarżący posiada interes prawny w uczestniczeniu w sprawie jako jego strona;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania określonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., mimo że z akt sprawy administracyjnej, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wynika, iż organ nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń w stosunku do stanu sprawy z dnia 23 października 2013 r., a zatem nie poczynił ustaleń pozwalających mu na ocenę, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania;

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego do występowania w sprawie administracyjnej jak też, że źródłem tego interesu nie może być norma art. 93 ust. 3 u.g.n.;

4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140, 285 § 1 i 2, 287, 288 k.c. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż interes prawny, na który powołuje się skarżący i którego źródło upatruje w prawie cywilnym, nie stanowi interesu konkretnego, aktualnego, sprawdzalnego obiektywnie, uprawniającego go do występowania w sprawie w charakterze strony postępowania;

5) art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż działka nr 27/9 posiada dostęp do drogi publicznej w sytuacji ustalenia jedynie, iz działka ta posiada umowną służebność przejazdu i przechodu opartą na art. 285 k.c.;

6) art.. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż norma ta nie może stanowić źródła ochrony właścicieli nieruchomości sąsiednich i jako taka źródła interesu prawnego, jak też na przyjęciu, iż poprzez pojęcie dostępu do drogi publicznej można rozumieć również posiadanie przez działkę w dacie podziału służebności przejazdu oraz przechodu z drogi publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była rozpoznawana po raz drugi, a to na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2013r. sygn. II SA/Kr 832/13 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 kwietnia 2013r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu w/wym. wyroku cyt. "Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem zbadanie, czy skarżącemu z racji sąsiedztwa nieruchomości będącej przedmiotem podziału i obciążającej jego nieruchomość służebności gruntowej na rzecz nieruchomości ulegającej podziałowi, nie przysługuje status strony z uwagi na zagrożenie jego interesu prawnego mającego swe źródła w prawie cywilnym w szczególności przepisach regulujących kwestie służebności gruntowych oraz jej rozmiarów - czego jednakże organ ten nie uczynił. Ponownie rozpoznając sprawę organ ten mając na uwadze wskazania o których mowa wyżej, poczyni ustalenia które pozwolą mu na oceną czy skarżącemu status strony w postępowaniu podziałowym przysługuje".

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wbrew zasadzie wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy chociaż przyznał skarżącemu status strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, to nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń w sprawie. Te były zaś konieczne dla oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uznanie skarżącego za stronę postępowania nastąpiło wyłącznie na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Na tej podstawie organ odwoławczy doszedł też do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 7 marca 2013r. zatwierdzająca podział nieruchomości jest zgodna z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

Przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania nastąpiło bez dokładnego ustalenia przez organ odwoławczy źródła interesu prawnego skarżącego i w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który poprzednio orzekający Sąd uznał za niewystarczający do jednoznacznego przesądzenia tej kwestii. Organ odwoławczy nie zbadał treści służebności obciążającej nieruchomość skarżącego, jej rozmiarów oraz nie wyjaśnił, czy zatwierdzony podział działek nie będzie naruszał praw skarżącego jako właściciela nieruchomości obciążonej. Ustalenie powyższych okoliczności było istotne nie tylko dla określenia statusu skarżącego w postępowaniu administracyjnym, ale też dla dokonania wszechstronnej oceny dokonanego podziału pod kątem jego zgodności z prawem. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń przez organ odwoławczy pozwalałoby uznać, że organ wykonał wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku WSA. Przyznanie skarżącemu statusu strony nie zwalniało organu z obowiązku zastosowania się do wiążących zaleceń zawartych w wyroku z dnia 23 października 2013r.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie, co do tego że organ wykonał wytyczne wynikające z wyroku z dnia 23 października 2013r. jest gołosłowne i nie poparte żadną argumentacją. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne i pozostaje w sprzeczności z aktami sprawy. W aktach tych nie ma niestety niezwykle ważnego dowodu w postaci umowy służebności, czy też innego dowodu, który pozwoliłby na ustalenie treści służebności obciążającej nieruchomość skarżącego.

Stosownie do art. 285 § 1 K.c nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). W myśl. art. 288 K.c służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Skarżący w toku całego postępowania wnosił o przeprowadzenie określonych dowodów oraz o umożliwienie mu wypowiedzenia się co do tego w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w sprawie. Organ nie zrobił nic w tym kierunku, pomimo że był do tego zobowiązany wcześniejszym wyrokiem Sądu. Organ ograniczył swoje rozważania wyłącznie do faktu dostępu wydzielonej działki do drogi publicznej poprzez służebność ustanowioną na nieruchomości skarżącego, nie odniósł się natomiast do argumentów powoływanych przez skarżącego. Sąd I instancji odmawiając skarżącemu statusu strony postępowania, nie odniósł się do tych kwestii, stwierdzając że przepisy prawa cywilnego regulujące służebność nie przyznają właścicielowi nieruchomości obciążonej na drodze administracyjnej żadnych uprawnień w zakresie podziału nieruchomości władnącej. Nie wdając się w głębszą ocenę tego poglądu, wystarczy stwierdzić że świadczy on o zanegowaniu w całości stanowiska zawartego w wyroku z dnia 23 października 2013r., którym obecnie rozpoznający sprawę Sąd był związany.

Powyższe uzasadniało uwzględnienie wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej.

Natomiast przedwczesne są w tej sytuacji inne podniesione zarzuty. Dopóki nie zostanie bowiem jednoznacznie ustalone w czym skarżący uparuje naruszenia jego interesu prawnego, nie będzie można jednoznacznie ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględniając powyżej przedstawione uwagi ma obowiązek:

1. - za pomocą dostępnych środków dowodowych ustalić treść umowy służebności (np. dowód z dokumentu umowy, przesłuchanie skarżącego, pozew o zniesienie służebności, uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w Nowym Sączu w sprawie I C 636/12),
2. - rozważyć argumenty podnoszone przez skarżącego pod kątem posiadania w sprawie interesu innego niż interes faktyczny,
3. - ocenić uzupełniony w ten sposób materiał dowodowy w kontekście tego, czy i w jakim zakresie zatwierdzenie podziału nieruchomości ingeruje w prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości dzielonej, czy np. ograniczy go w wykonywaniu prawa własności, czy też w inny sposób wpłynie na wykonywanie przysługującego prawa,
4. - uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Przy czym źródłem takiego interesu mogą być różne normy, a nie tylko normy prawa administracyjnego. Skarżący wywodzi swój interes prawny z norm prawa cywilnego, należy zatem ustalić czy i w jaki sposób zatwierdzenie podziału nieruchomości będzie naruszało jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Należy też pamiętać, że wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest jednym z wielu wymogów, które w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości które każdorazowo powinny zostać poddane ocenie w trakcie zatwierdzania podziału nieruchomości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.