Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. znak: [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddalił skargę.
Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujący stan faktyczny i prawny.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa ulicy P. na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...] (od km [...] do km [...]) oraz budowa ulicy I. na odcinku od drogi krajowej nr [...] do granic administracyjnych miasta S. (od km [...] do km [...]"). Powyższą decyzją zatwierdzono podział działki numer [...], której właścicielem był skarżący, na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] o powierzchni [...] ha na mocy ww. decyzji stała się własnością Gminy S. – art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej powoływana, jako specustawa).
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta S. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł za przejęty na rzecz Gminy S. grunt i zobowiązał Burmistrza S. do jego wypłaty. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego organ II instancji decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego postępowania Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. B. w kwocie [...] zł. na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wniósł J. B. zarzucając zaniżenie wysokości odszkodowania z uwagi na wadliwe przyjęcie w operacie szacunkowym przeznaczenia nieruchomości, jako działki rolnej, ograniczenie prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym, naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ujemnego wpływu wywłaszczenia na część działki pozostałą przy właścicielu.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ powołał się na opinię biegłego ustalając, że przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] września 2010 r. nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2000 r. wyceniana działka położona była na terenach rolnych. Szacując nieruchomość biegły przeprowadził analizę cen na rynku lokalnym i wskazał ostatecznie ustaloną wartość jednostkową na poziomie 23,64 zł/m².
Organ ocenił, iż rzeczoznawca majątkowy zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, powoływanej dalej jako u.g.n.) ustalił wysokość odszkodowania według stanu i przeznaczenia nieruchomości z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu, a zatem prawidłowo określił przeznaczenie planistyczne działki jako tereny rolne. Podniesiono, że znajdująca się w aktach korespondencja, wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru świadczy o prawidłowym wykonaniu przez organ I instancji dyspozycji zawartej w art. 10 kpa.
Odnosząc się do zarzutu utraty wartości części działki pozostałej przy właścicielu organ zauważył, że odszkodowanie może być rekompensatą tylko za grunt przejęty, a nie za spadek wartości pozostałej części gruntu, czy inny uszczerbek majątkowy. Co do zarzutu naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że kwestia ta pozostaje bez związku ze sprawą o odszkodowanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. zarzucił naruszenie:
- - art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez uznanie, że przedmiotowa działka w chwili wydania decyzji z [...] września 2010 r. była przeznaczenia rolniczego, podczas gdy w poprzednim okresie znajdował się na niej domek letniskowy i służyła do celów rekreacyjnych.
- - art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wniesienia zastrzeżeń do opinii, gdyż opinię wydano nieprawidłowo, z zaniżeniem wartości nieruchomości;
- - art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku nie uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;
- - § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne ustalenie wartości działki;
- - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie kategorii do jakich należy sporna działka.
W uzasadnieniu skarżący w całości podtrzymał argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodał, że zgodnie z aktualnym rejestrem gruntów jego działka jest działką budowlaną. Kupując działkę zapłacił 50 zł za m², a ustalono odszkodowanie z rażącą stratą, zwłaszcza, że reszta działki traci na użyteczności, gdyż zmniejsza się jej powierzchnia, co też winno mieć odzwierciedlenie w odszkodowaniu. Podkreślił, że biegły ustalając odszkodowanie winien zbadać, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia spowoduje wzrost jej wartości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o je oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B., zaś w uzasadnieniu wskazał, że Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w dacie wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast szacowana nieruchomość objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] listopada 2000 r. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości winno być określone na podstawie tego studium, a nie jak wadliwie wywodzi skarżący w oparciu o obecne przeznaczenie nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo zatem w oparciu o obowiązujące wówczas studium rzeczoznawca majątkowy określił przeznaczenie przedmiotowej działki, jako rolne.
W związku z tym uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z [...] marca 2012 r. zatwierdzająca obowiązujący dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego północno – wschodniej części miasta S., która zmieniła przeznaczenie działki na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie mogła być wzięta pod uwagę przy określeniu wysokości odszkodowania, gdyż rzeczoznawca, jak i organy administracji mogły brać pod uwagę przeznaczenie działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Sąd odnosząc się do sporządzonego operatu podniósł, iż biegły poddał analizie rynek lokalny gminy i miasta S. Dla potrzeb wyceny przyjął próbę reprezentatywną 17 transakcji gruntów podobnych w latach 2011-2013. Jako główne cechy rynkowe dla nieruchomości rynkowych niezabudowanych mające największy wpływ na cenę biegły wyodrębnił: przeznaczenie nieruchomości w studium, lokalizację i położenie, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, kształt i wielkość nieruchomości oraz dostępność komunikacyjną. W operacie przeprowadzono analizę cen rynku nieruchomości rolnych, jak również analizę rynku nieruchomości drogowych i w wyniku porównania tych danych ostatecznie rzeczoznawca przyjął, że cel wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia wartości nieruchomości w związku z czym nie ma zastosowania tzw. "zasada korzyści". Biegły wskazał, że ostatecznie ustalona na poziomie 23,64 zł/mkw. wartość jednostkowa 1 m² wycenianej nieruchomości przedstawia jej obiektywną wartość, najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku lokalnym.
Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego - w swoich decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości w sporządzonej opinii biegłego, Sąd stanął na stanowisku, że operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 k.p.a. Natomiast zgodnie z przepisem art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zarzut skarżącego, że ustalone odszkodowanie jest zaniżone nie został podzielony przez Sąd I instancji, ponieważ w ocenie składu orzekającego skarżący skutecznie nie podważył wartości dowodowej operatu szacunkowego.
Nadto Sąd I instancji wskazał, iż słusznie Wojewoda uznał, że należne odszkodowanie może być rekompensatą tylko za grunt przejęty, nie zaś za spadek wartości pozostałej części nieruchomości. Także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a – w ocenie Sądu - okazał się niezasadny, o czym świadczy znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.), poprzez błędne ustalenie wartości działki;
- 2) wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie kategorii do jakich należy sporna działka.
- 3) art. 134 ust. 2 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości, przez rzeczoznawcę
- 4) art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez nieokreślenie ceny według alternatywnego sposobu użytkowania zgodnego z celem wywłaszczenia
- 5) ust. 4.1 standardu III. Wartość rynkowa jako podstawa wyceny, poprzez nie uwzględnienie tego przepisu.
- 6) naruszenie podstawowych praw konstytucyjnych tj. art. 21 Konstytucji RP poprzez znaczące obniżenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona akcentowała, że aktualny wypis z rejestru gruntów zawiera dane o tym, że działka skarżącego jest działką budowlaną, a dysproporcja ceny jest znaczna. Zdaniem strony, operat szacunkowy rzeczoznawcy nie jest "koroną dowodów", a Starosta S. nie powinien się nim zasłaniać, lecz wyjść poza ramy błędnego oszacowania nieruchomości i ustalić prawidłową cenę za m².
W ocenie strony wartość nieruchomości powinna być ustalona odpowiednio do sposobu jej użytkowania. Sposób użytkowania należy określić na podstawie dokumentów i oględzin nieruchomości. Branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). To założenie stosuje się jednak tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości według aktualnego stanu jej użytkowania nie jest niższa od wartości określonej według przeznaczenia na cel wywłaszczenia.
Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, iż zaskarżony wyrok również pogwałcił standard III. Wartość rynkowa jako podstawa wyceny, poprzez nieuwzględnienie tego, że rzeczoznawca winien wycenić nieruchomość w sposób perspektywiczny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do istoty. Nie ustalił jakie faktycznie przeznaczenie miała działka w chwili wydania decyzji o wypłacie odszkodowania. Zdaniem skarżącego jedynie ponowne rozpoznanie sprawy, w tym wezwanie świadków może zadecydować o zmianie decyzji, gdyż świadkowie mogą potwierdzić fakt jakiego przeznaczenia była działka oraz jak długo w sąsiedztwie znajdują się domy mieszkalne, kwalifikujące z mocy prawa działkę skarżącego jako działkę budowlaną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił w szczególności naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z woli ustawodawcy jedynym prawnie relewantnym momentem badania przeznaczenia jest właśnie data wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z przepisu art. 130 u.g.n. wskazującego, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...). Zastosowanie tej regulacji do ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność jednostek samorządu terytorialnego pod drogi powiatowe wynika z art. 12 ust. 5 specustawy.
Z uwagi na treść tych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podzielił stanowisko organu, iż bez znaczenia dla potrzeb rozstrzygnięcia pozostaje aktualne przeznaczenie tego terenu. W sprawie niniejszej, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, przyjmując jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. [...] września 2010 r. Wówczas, teren całego miasta i gminy S. objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., przyjętym przez Radę Miejską w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., zgodnie z którym działka o nr ewidencyjnym [...] położona była na terenach rolnych (zaświadczenie Urzędu Miejskiego w S. znak: [...] z dnia [...] maja 2013 r.). Potwierdzał to, aktualny na dzień [...] września 2010 r., wypis z rejestru gruntów, załączony do akt administracyjnych.
W kontekście powyższego, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n., który przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nakazuje uwzględnić w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Elementy te zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego w przedstawionym operacie. Przeprowadzona została również analiza wzrostu wartości z tytułu zmiany przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości o przeznaczeniu rolnym przejętych pod budowę dróg z terenu byłego województwa [...] z lat 2010-2012, ceny jednostkowe tych transakcji wyniosły od 5 do 15 zł za m².
Natomiast z analizy transakcji działek rolnych uwzględnionych w procesie wyceny wynikały ceny od 5,83 do 27,30 zł za m². Na tej podstawie zasadnie nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zmiany przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia. Skoro więc przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowodowało zwiększenia jej wartości nie było podstaw do określenia odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Tym samym za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 134 ust. 2 i 4 u.g.n., jako podstawy przyjętej wyceny nieruchomości.
Jako chybiony należy też ocenić zarzut sformułowany jako naruszenie "ust 4.1 standardu III. Wartość rynkowa jako podstawa wyceny, poprzez nie uwzględnienie tego przepisu". Zarzut został na tyle nieprecyzyjnie sformułowany, iż można się jedynie domyślać, iż odnosi się on do zasad etyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych, które jednak nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a zatem nie mogły być stosowane przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ten przepis nie miał zastosowania w kontrolowanym postępowaniu.
W konsekwencji jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kontrolowanym postępowaniu ustalono wnikliwie wszystkie prawnie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i zastosowano przewidziany ustawą sposób wyceny nieruchomości, co w świetle powyższych rozważań, nieuzasadnionym czyni zarzut naruszenia tej konstytucyjnej zasady
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.