Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. oddalił sprzeciw Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. uchylającej decyzję Starosty [...] o odmowie wszczęcia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "ppsa", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 138 § pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "kpa", polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ administracji publicznej drugiej instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne występujące w sprawie, oraz nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, a także dokonał sprzecznej z przepisami prawa oceny, że skoro stan spornej działki nie jest uregulowany, to skarżąca jako zarządca drogi nie powinna udzielać prawa do dysponowania działką na cele budowlane, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie stanowiska, że decyzja skarżącej z [...] listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, gdyż została ona wydana przez użytkownika, a nie przez właściciela nieruchomości;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 kpa przez niezastosowanie właściwego środka kontroli legalności działalności administracji publicznej określonego w ustawie i oddalenie sprzeciwu, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uwzględnienia i stwierdzenia, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie tj. art. 2a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: "udp", co w efekcie doprowadziło do oceny, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja skarżącej z 28 listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, gdyż została ona wydana przez użytkownika, a nie przez właściciela nieruchomości;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 124 ust.1 i 124a ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), dalej: "ugn", przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że decyzja skarżącej z [...] listopada 2018 r. nie może stanowić podstawy do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową, a tym samym w niniejszej sprawie winna zostać wydana przez Starostę Sandomierskiego decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;
- b) art. 2a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3, ust. 3a udp przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając skargę kasacyjną w ustalonych powyżej granicach, należało stwierdzić, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, oraz art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu środka określonego w ustawie, w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ administracji publicznej drugiej instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne występujące w sprawie, oraz nie rozpatrzył całości materiału dowodowego.
Zarzut ten jest nieuprawniony. Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Naruszenie wyżej wymienionego przepisu można zarzucić sądowi pierwszej instancji tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (dotyczący sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego), art. 107 § 3 kpa. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, przy czym w oparciu o te okoliczności prawidłowo ustalono, że skoro stan spornej działki nie jest uregulowany, to skarżąca, jako zarządca drogi, nie może wydawać zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego.
Zauważyć też należy, że skarga kasacyjna kwestionująca wyrok Sądu I instancji nie zawiera zarzutu naruszenia art. 151a § 2 ppsa, a przecież w oparciu o tę normę Sąd oddalił sprzeciw.
Nieskuteczność postawionego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) wynika także z tego, że stosownie do treści art. 151a § 1 ppsa zd. 1 sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Przepis ten nie zawiera jednak regulacji analogicznej do unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które uzależniałoby uwzględnienie sprzeciwu od wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji; nie zawiera również regulacji analogicznej do unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, które uzależniałoby uwzględnienie sprzeciwu od wpływu naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w procesie inwestycyjnym dotyczącym nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, który to proces ma przebiegać w obszarze pasa drogowego, zgoda zarządcy drogi na lokalizowanie w tym pasie obiektów budowlanych jest równoznaczne ze zgodną na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia determinuje bowiem zakres postępowania wyjaśniającego i umożliwia skontrolowanie czy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa.
W świetle powyższego należy wskazać, że celem ustanowienia przepisów o drogach publicznych było m.in. uregulowanie kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W tym celu ustawodawca w art. 39 ust. 1 udp wskazał, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W drodze wyjątku ustawodawca zezwolił w art. 39 ust. 3 udp na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to ma zatem na celu wyrażenie zgody na swego rodzaju naruszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym obiektu, którego posadowienie w nim w normalnych okolicznościach jest wykluczone.
Zezwolenie takie musi zostać uzyskane każdorazowo niezależnie od tego, czy stan prawny pasa drogowego w zakresie stosunków właścicielskich jest uregulowany czy nie. Odnotować przy tym należy, że w przypadku uregulowanego stanu nieruchomości nie jest istotne, kto jest właścicielem nieruchomości, gdyż zezwolenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp wydawane jest w związku z bezpieczeństwem ruchu drogowego, a nie stosunkami właścicielskimi i stanowi przejaw realizacji zadań w zakresie dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp, jako stanowiące wyraz kompetencji z zakresu szeroko pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może zastępować zgody właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane również w przypadku, gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Zauważyć przy tym należy, że stanu właścicielskiego pasa drogowego nie reguluje art. 2a ust. 1 udp. Przepis ten wskazuje bowiem, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, podczas gdy inwestycja, której dotyczy rozpoznawana sprawa, miała być posadowiona w pasie drogowym, który zgodnie z art. 4 pkt 1 udp obejmuje nie tylko drogę.
W konsekwencji powyższego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym realizacja zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości o nieuregulowanym stanie możliwa jest wyłącznie na warunkach określonych w art. 124 ust. 1 i art. 124a ugn. Przepisy te bowiem umożliwiają ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody również w przypadku gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny.
Oznacza to, że nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku zastosowania przywołanych powyżej przepisów wskazywało na fakt wydania przez ten organ rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.
W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia prawa materialnego i determinowane przez nie zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, orzekł jak w sentencji.