Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2678/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 534/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi M. Ś. i R. Ś. na decyzję Wojewody Z. z dnia [..] marca 2017 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na podstawie prawomocnego wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ostateczną decyzję Wojewody Z. z dnia [..] marca 2016 r. znak: [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia [..].08.2014 r. znak: [..] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiących działki oznaczone Nr [..] o pow. 3,3336 ha, obręb [..], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [..] oraz Nr [..] o pow. 0,5701 ha obręb [..], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [..], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], w tym na działce Nr [..]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości 130m oraz na działce nr [..] podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości 50m, a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 2x4,2 m (8,4m) i powierzchni odpowiednio dla działek 1084,4 m2 i 414,2 m2.

W ww. wyroku, WSA w Szczecinie orzekł, że organ II instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15, - wydanym poprzednio w przedmiotowej sprawie - który zarzucał, iż rozstrzygnięcia organów - zarówno I jak II instancji - nie zawierały załącznika w postaci mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, co przełożyło się na niemożność dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomościami, a to z kolei stanowi uchybienie względem dyspozycji zawartej w art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej przywoływanej jako: "u.g.n."). Zdaniem Sądu, ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości ustanowione w drodze decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ma charakter uregulowania szczególnego, a jego doniosłe skutki w sferze korzystania z praw do nieruchomości - w tym wypadku dla właścicieli - powodują że ograniczenie to musi być określone w sposób precyzyjny i ścisły. W związku z tym, WSA w Szczecinie nakazał Wojewodzie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy przed organem II instancji uzupełnienie materiału dowodowego o ww. załącznik mapowy.

Ponadto, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16, wskazał, że załącznik mapowy - dołączony do decyzji o ograniczeniu - winien być tak opisany, by nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Według Sądu, mapy powinny zawierać podpis i pieczęć z adnotacją wskazującą na datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część. W tym samym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzednim wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15, oddalającym pozostałe zarzuty Skarżących – M. Ś. i R. Ś. - zawarte w skardze na uchyloną decyzję Wojewody Z. Decyzją nr [..] (poprzednie oznaczenie [..]) z dnia [..] marca 2017 r. Wojewoda Z., na podstawie art. 124 ust. 1,2,3,4,6 i 7 oraz art. 132 ust. 6 u.g.n., w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania M. i R. małż.

Ś. od decyzji Starosty C. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że pismami z dnia 29 maja 2014r. znak: [..], T. N. [..] z siedzibą w O., reprezentujący [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P., wystosował do właścicieli działek [..] i [..] z obrębu [..] zaproszenia do rokowań w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], w tym na działce Nr [..]: podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości 130 m oraz na działce nr [..]podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości 50 m a także na funkcjonowanie linii po wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 2x4,2 m (8,4m) i powierzchni odpowiednio dla działek 1085 m2 i 415 m2. Do przedmiotowego pisma dołączono kopię pełnomocnictwa T. N., mapę z przebiegiem jednotorowej linii 110 kV relacji GPZ 110/15 kV [..] oraz kopię decyzji nr [.] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydanej przez Burmistrza R. W odpowiedzi na ww. pismo, Państwo M. i R. Ś. w piśmie z dnia 17.06.2014 r. negatywnie ocenili sposób prowadzenia rokowań przez przedstawicieli inwestora.

Organ wskazał, że wobec braku porozumienia z właścicielami działek, radca prawny T. R. [..] SA., działająca z upoważnienia inwestora, tj. [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P., wnioskiem z dnia 3 lipca 2014 r. zwróciła się do Starosty C. w trybie art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. o wydanie decyzji, odpowiednio o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oznaczonych jako działki oznaczone Nr [..] oraz Nr [..], poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez część przedmiotowych nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..], w tym na działce Nr [..].

Zdaniem organu II instancji, starosta w sposób prawidłowy ocenił spełnienie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 3 u.g.n. Dokumenty przedstawione przez pełnomocnika inwestora, znajdujące się w aktach sprawy, potwierdzają przeprowadzenie rokowań z właścicielem, które są obligatoryjnym warunkiem poprzedzającym postępowanie administracyjne. W opinii Wojewody, zarówno forma, treść pism, jak i sposób doręczenia korespondencji kierowanej przez pełnomocnika inwestora do właścicieli nieruchomości, stanowią o fakcie przeprowadzenia negocjacji i woli zawarcia porozumienia. Z kolei w odpowiedzi na złożoną ofertę, właściciele nieruchomości przesłali wspomniane wyżej pismo z dnia 17 czerwca 2014 r., co skutkowało ostatecznie brakiem zawarcia porozumienia i skierowaniem sprawy na drogę administracyjną.

Organ I instancji, powołując się na zapis art. 124 ust. 1 u.g.n., podał, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości - w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - następuje na podstawie decyzji Burmistrza R. nr [..] znak: [..] z dnia[..] listopada 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu II instancji, charakter inwestycji wypełnia w całości definicję ujętą w art. 6 pkt 2 u.g.n., która określa, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Niewątpliwie inwestycja przedmiotowa mieści się w zakresie objętym pojęciem celu publicznego, a nadto ze względu na swój zasięg ma znaczenie przynajmniej lokalne.

Nadto o publicznym charakterze inwestycji stanowi jeszcze fakt, iż objęta została postanowieniami wspomnianej decyzji ostatecznej Burmistrza R. nr [..] znak: [..]. z dnia [..] listopada 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dla organu aktem wiążącym.

Dodatkowo organ podniósł, iż w ramach postępowania uzupełniającego dołączył do niniejszej decyzji mapy - na podstawie których oparł również swoje rozstrzygniecie organ I instancji - z zaznaczonym dokładnie przebiegiem linii elektroenergetycznej 110 kV [..], przedstawiające obszar pasa technologicznego obejmującego działki nr [..] i [..], obrazujący sposób ograniczenia władztwa w związku z planowaną inwestycją. Z przedmiotowych map wynika, że ograniczeniu podlega obszar określony przez inwestora w złożonym do starosty wniosku dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomościami odpowiednio o pow. 1084,4 m2 i 414,2 m2. Wymienione mapy stanowią jednocześnie integralną część przedmiotowej decyzji.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że związany był orzeczeniami WSA w Szczecinie w sprawach o sygnaturach: II SA/Sz 137/15 oraz II SA/Sz 546/16. Sąd zgodził się z zarzutem skargi niewykonania zaleceń płynących z dwóch poprzednich wyroków tut. WSA.

Nie jest zdaniem Sądu możliwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, w szczególności zaś pod kątem mających stanowić jej integralną część załączników, których domagał się Sąd orzekając już dwukrotnie w sprawie, gdyż w aktach administracyjnych organu, do decyzji obecnie zaskarżonej (decyzji organu II instancji), nie został dołączony żaden załącznik.

Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15 stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, wskazany zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Sąd na podstawie akt postępowania administracyjnego i treści obu decyzji zauważył, iż nie zawierają one w swej treści lub w formie załącznika mapy przedstawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję przez nieruchomości skarżących. Uchybienie to Sąd uznał za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżących, iż zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia części obszaru nieruchomości, na którym nastąpi ograniczenie ich prawa, a także w sytuacji gdy skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji spornej inwestycji, co przełożyło się na niemożność dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomościami skarżących.

Ponadto Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16, WSA wskazał, że załącznik mapowy – dołączony do decyzji o ograniczeniu, winien być tak opisany, by nie powstały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Mapy powinny zawierać podpis i pieczęć z adnotacją wskazującą na datę i numer decyzji, której ma stanowić integralną część. Decyzja organu II instancji zawarta w aktach administracyjnych, oprócz wskazania na s. 6, że zawiera załączniki w postaci map, takowych załączników de facto nie zawiera. Już samo to uchybienie, zdaniem Sądu, pociągało za sobą wystarczające podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu niemożności przeprowadzenia jej kontroli.

Sąd stwierdził, że z akt sądowych wiadomo mu skądinąd (Skarżący dołączyli do skargi kopie tych map), jak te załączniki wyglądają. Po zapoznaniu się z ich redakcją i treścią, Sąd podzielił w pełni argumentację Skarżących, że w takiej formie nie wypełniają one wymogów stawianych przez przepisy prawa, tak w zakresie uznania ich za mapy dla celów decyzji o ograniczeniu, jak też z powodów formalnych; nie są bowiem podpisane przez osobę wydającą decyzję administracyjną i nie zawierają upoważnienia właściwego organu do ich wydania.

Mapa w postępowaniu administracyjnym, która stanowić ma załącznik do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., musi jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu.

Wymogi, jakimi musi odpowiadać najpierw w toku postępowania rozpatrywana, a następnie jako załącznik rozstrzygająca mapa, zostały określone przez § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przywołany akt wykonawczy wydano na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby między innymi typowych postępowań administracyjnych, do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie decyzji dla jej jednoznaczności musi być oparte na pozyskanej mapie do celów prawnych, sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę.

Sąd podkreślił, że z akt sądowych i kopii map stanowiących załączniki do zaskarżonej decyzji wynika jednak, że ani mapy dołączone jako załączniki, ani naniesiony na nich obszar ograniczenia władztwa na nieruchomościach, nie zostały sporządzone przez geodetę z uprawnieniami.

Jednocześnie nie budziło, w ocenie Sądu, wątpliwości, na co wskazywali także Skarżący w skardze, że załącznik graficzny do decyzji stanowi, co do zasady, jej integralną część. Musi więc odpowiadać takim samym wymogom, jak decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część ma stanowić.

Zdaniem Sądu, analizując kopie załączników należało jednak dojść do wniosku, że nie zostały one podpisane przez osobę uprawnioną do wydawania decyzji, czyli organ lub pracownika przez niego upoważnionego, działającego w trybie tzw. pełnomocnictwa administracyjnego. Podpisanie załączników przez Starszego Inspektora Wojewódzkiego w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami mgr inż. J. D., bez stosownej adnotacji, że uprawnienia swoje wykonuje on z upoważnienia Organu – Wojewody Z., wskazywać może, że takiego upoważnienia on nie posiada, zaś brak wskazania, iż dana osoba działa z upoważnienia, ma charakter istotnej wady decyzji.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Wojewoda Z., zarzucając mu naruszenie:

1. I. Art. 124 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że organ wydający decyzję w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winien obowiązkowo dołączyć do swojego rozstrzygnięcia mapę obrazującą obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i powinna ona spełniać wymogi mapy w rozumieniu § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne,
2. II. Art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 12 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie wywiązał się w całości z oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 137/15 i wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie zasadniczo rozstrzygane są zarzuty naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie w punkcie II. skargi kasacyjnej podniosła zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 12 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ nie wywiązał się w całości z oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 137/15 i wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex 44392).

W niniejszej sprawie stan faktyczny, ani stan prawny nie uległy zmianom, a więc aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 137/15 i wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 546/16. Obowiązek sporządzenia mapy jako koniecznego elementu decyzji nałożony został na organ w obu prawomocnych wyrokach WSA w Szczecinie wydanych w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15 Sąd wskazał w ramach wytycznych, iż "w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela". W wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. II SA/Sz 546/16 Sąd stwierdził, iż "w niniejszej sprawie stan faktyczny, ani stan prawny nie uległy zmianom, a więc aktualna pozostaje ocena okoliczności faktycznych i wykładnia przepisów prawa wyrażona w wyroku Sądu z dnia 24 września 2015 r. (...) Wojewoda nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 września 2015 r., czym naruszył art. 153 P.p.s.a. W rzeczonym wyroku, Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji naruszają art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż nie zawierają w swej treści lub w formie załącznika mapy przestawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję, przez nieruchomości skarżących.

Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżona obecnie decyzja Wojewody nadal nie spełnia tego wymogu. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy samo wskazanie w treści decyzji, że dołączono do niej stosowne mapy, w sytuacji gdy faktycznie ich nie załączono. Zgodzić należy się z zarzutem skargi, że doręczone skarżącym później mapy nie można uznać za załączniki do zaskarżonej decyzji. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, a zatem powinien być tak opisany, by nie powstały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Tymczasem mapy przesłane skarżącym nie zawierają opatrzonej podpisem i pieczęcią adnotacji wskazującej datę i numer decyzji, której stanowić mają integralną część."

Oznacza to również, iż na obecnym etapie brak jest możliwości kwestionowania obowiązku wydania decyzji, której integralną część stanowi mapa obrazująca przebieg i obszar ograniczenia prawa własności skarżących ze względu na treść art. 153 p.p.s.a.

W związku z tym, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Wojewoda nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w obu wyrokach. W obu tych wyrokach Sąd stwierdził, że decyzje winny w swej treści lub w formie załącznika mapy przestawiać dokładny przebieg inwestycji przez nieruchomości skarżących. Oznacza to, iż zarzut podniesiony w pkt. II skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny.

Zarzut sformułowany w pkt. I. skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odnosić się może do całej nieruchomości lub tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim urządzeń wskazanych w tym przepisie oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną, to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną, nie byłoby możliwe. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n. nie może jedynie odwoływać się do brzmienia planu lub treści decyzji lokalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują bowiem same przez się powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości.

Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego. Wobec tego, ograniczenie to, tak jak inne przypadki ograniczeń bądź pozbawiania praw, musi być określone precyzyjnie i ścisłe. W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505) oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt. II SA/Rz 534/14.

Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni, długości lub szerokości części nieruchomości, która ma być zajęta pod pas technologiczny linii elektroenergetycznej, bez precyzyjnego umiejscowienia pasa technologicznego na nieruchomości oraz odwołanie się w uzasadnieniu tej decyzji do decyzji lokalizacyjnej inwestycji, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera formalnego wymogu załączania do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mapy jako jej integralnej części. Decyzja musi jednak w sposób nie budzący żadnych wątpliwości precyzyjnie określać przebieg i posadowienie sieci, urządzeń lub obiektów, co po pierwsze zapewnia decyzji możliwość jej wykonania, po drugie określa zakres ograniczeń właściciela w prawie własności, po trzecie umożliwia skontrolowanie takiej decyzji przez pryzmat jej zgodności z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, i po czwarte ułatwia dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

Wymóg załączania mapy obrazującej przebieg sieci, urządzeń lub obiektów o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., wyprowadzić należy pośrednio z innych przepisów, a to przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, 1945, t.j., zwanej dalej u.p.z.p.).

Decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może być wydana, gdy planowana inwestycja została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 124 ust. 1 u.g.n. określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego" oznacza, że koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy (decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego), aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15, z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1196/15, z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po1329/13,WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gd713/13, wyroki dostępne w Internecie).

Precyzja planu miejscowego zapewniona jest przez wymóg formalny zobrazowania przedsięwzięć planistycznych w formie graficznej. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p., integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający obszar objęty projektem planu. Z kolei art. 16 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Podobne wymogi odnosi ustawodawca do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a wniosek ten powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Elementami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. (art. 54 u.p.z.p.). Skoro więc ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zawarte w decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., ma nastąpić zgodnie z miejscowym planem albo zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wywieść z tego należy, iż integralną częścią decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., winna być mapa, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p albo w art. 54 u.p.z.p. W ten tylko sposób zachodzić będzie możliwość oceny zgodności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem lub z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego zauważył, iż kwestionowana decyzja nie zawiera w swej treści, lub w formie załącznika, mapy przestawiającej dokładny przebieg inwestycji, dla realizacji której wydano zaskarżoną decyzję, przez nieruchomości skarżących. Uchybienie to uznać należy za istotne, i mające wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżących, iż zaskarżona decyzja nie zawiera precyzyjnego określenia części obszaru nieruchomości, na którym nastąpi ograniczenie ich prawa, a także w sytuacji, gdy skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji spornej inwestycji.

Skarżący słusznie zatem wskazują, że określenie w decyzjach obu instancji terenu przeznaczonego do zajęcia pod wykonanie inwestycji, nie pozwala na ustalenie zakresu uszczuplenia ich władztwa nad nieruchomościami. Wskazane przez sąd I instancji uchybienie stanowiło zatem naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n. należało przygotować i dołączyć do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mapę obrazującą obszar ograniczenia i spełniającą wymogi mapy w rozumieniu § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis § 75 tego rozporządzenia przewiduje m.in. obowiązek sporządzania na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych mapy do celów prawnych i wskazuje przykładowo typy postępowań, w których powinno to nastąpić. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n. nie zostało wymienione wśród tych przykładowych wyliczeń.

Z przepisu tego jednak wywieść należy ogólny wniosek, iż jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest podział nieruchomości lub oznaczenie na nieruchomości kreowanych praw lub obowiązków (ograniczeń) odnoszących się do nieruchomości, to konieczne jest sporządzenie mapy obrazującej obszar, do którego odnosi się treść decyzji. Słusznie tym samym Sąd I instancji uznał, kierując się treścią wskazanych wyżej przepisów prawa, obowiązkiem sporządzenia mapy nałożonym na organ w prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie, wydanym w dniu 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 137/15, jak i orzecznictwem sądów administracyjnych, że załącznik graficzny do decyzji winien stanowić jej integralną część, a mapa ta winna być opatrzona podpisem i pieczęcią adnotacji wskazującej datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część.

W związku z tym, podniesiony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., nie mógł zostać uznany za zasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.