Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 450/14 oddalił skargę Powiatu Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w dniu 13 maja 2013 r. Burmistrz Ś., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r. Nr [...], poz. [...]) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wobec Powiatu Ś. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałej w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...] o pow. 2,1246, położonej w jednostce ewidencyjnej Ś. – miasto, obręb ewidencyjny: 3, przy ul. Ł. Na potrzeby przedmiotowego postępowania, rzeczoznawca majątkowy Z. P., posiadająca uprawnienia nr [...], dnia 29 marca 2013 r. sporządziła operat szacunkowy, którego celem było określenie podstawy dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu zmiany wartości na skutek podziału geodezyjnego.
Zgodnie z ww. opracowaniem ustalono wartość nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (przed podziałem) na kwotę 1.773.404,00 zł, natomiast łączną wartość powstałych w wyniku podziału działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] okreslono w wysokości 2.009.813,00 zł.
Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. działający w imieniu Zarządu Powiatu w Ś. Wicestarosta Ś. zakwestionował ustalenia operatu.
W odpowiedzi rzeczoznawca ustosunkował się do wniesionych uwag i nadesłał aneks do operatu sporządzonego dnia 29 marca 2013 r.
Opierając się na powyższym operacie szacunkowym, Burmistrz Ś. ustalił - decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] - wysokość opłaty adiacenckiej w kwocie 34.541,10 zł.
Od powyższej decyzji — z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie wniósł działający w imieniu Zarządu Powiatu w Ś. Starosta Ś..
Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło decyzję Burmistrza Ś. z dnia [...] września 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. Burmistrz Ś. powiadomił Powiat o toczącym się postępowaniu administracyjnym, natomiast pismem z dnia 15 listopada 2013 r. zwrócił się do autorki operatu szacunkowego z prośbą o skorygowanie operatu szacunkowego. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. rzeczoznawca majątkowy Z. P. ustosunkowała się do uwag zgłoszonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. oraz przesłała aneks do operatu szacunkowego sporządzonego 5 sierpnia 2013 r.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Burmistrz Ś., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej jako u.g.n.), art. 104 § 1 k.p.a. oraz uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] nałożył na Powiat Ś. opłatę adiacencką w wysokości 34.573,50 zł.
Pismem z dnia 10 marca 2014 r., działający w imieniu Zarządu Powiatu w Ś., Starosta Ś. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Powiat Ś. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie Burmistrz Ś., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej zabudowanej (położonej w Ś. przy ul. Ł., będącej własnością Powiatu Ś. na działki o nr ew. [...] do [...], o pow. 2.1246ha (dz. nr ew. [...] i nr [...] droga wewnętrzna). Decyzja stała się ostateczna w dniu 25 maja 2011 r. W dacie podjęcia decyzji obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] listopada 2007r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].01.2008r.) ustalająca 30% różnicę stawki wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wydane w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu I instancji kwestią wymagającą szerszego omówienia i w pewnym zakresie sporną były ustalenia w zakresie dotyczącym wzrostu wartości nieruchomości, a w szczególności sposobu ustalenia tej okoliczności.
Podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale ma opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, stanowiąca potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Wycena nieruchomości odbywa się na zasadach określonych w Dziale IV (art. 149 i nast.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarowaniu nieruchomościami(Dz.U. 2010.102.651 ze zm.), dalej u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego(Dz.U. Nr 207, poz.2109 ze zm.) Wyjaśnienia wymagało, czy dokument sporządzony przez rzeczoznawcę i datowany na dzień 28 listopada 2013 r. (nazwany przez rzeczoznawcę aneksem) jest operatem, o jakim mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. i który mógł stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Zarzuty skargi i odwołania skierowanego przeciwko decyzji organu pierwszej instancji zmierzały do wykazania, że dokument ten nie jest opinią rzeczoznawcy, gdyż, w ocenie skarżącego, ustawa oraz przepisy wykonawcze nie przewidują prawnej możliwości dokonania aktualizacji (zmiany) operatu w formie aneksu.
Zgodnie art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (art. 156 ust. 2). Zgodnie z ust. 3 tego przepisu operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.
Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4).
Zdaniem sądu I instancji zarzut naruszenia prawa stawiany zaskarżonej decyzji, a pośrednio operatowi okazał sie nietrafny. W sprawie nie doszło bowiem do aktualizacji lub zmiany operatu z naruszeniem przepisu art. 156 ust. 1, 3 i 4 u.g.n. Dwa ostatnie przepisy normują bowiem inny stan niż miał miejsce w sprawie. W postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu nie chodziło o aktualizację (zmianę operatu) w trybie przewidzianym ust. 4 art. 156 i jego ewentualne naruszenie poprzez wprowadzenie w okresie aktualności operatu (art. 156 ust. 3 u.g.n.) aneksu, lecz o proces opracowywania jednego operatu, którego ostateczny kształt stanowi dokument nazwany przez rzeczoznawcę aneksem, a w istocie stanowiący zupełny operat. Trafnie zatem uznało Kolegium, że nie nazwa dokumentu nadana przez rzeczoznawcę, lecz treść decyduje o jego kwalifikacji. Tym samym ocenie podlegały elementy merytoryczne tego dokumentu.
To, co skarżąca nazywa niedozwoloną aktualizacją operatu w istocie było odniesieniem się do zastrzeżeń strony formułowanych w postępowaniu administracyjnym wobec jego pierwszej wersji. Przyjęcie stanowiska skarżącej prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że skoro biegły (rzeczoznawca) sporządził już operat to niezależnie od zastrzeżeń i uwag stron lub organu, to nie może być on zmieniony (poprawiony) w toku tego samego postępowania administracyjnego, gdyż jego pierwotny kształt obowiązuje na warunkach określonych w przepisach art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy art. 156 u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego nie wyłączają zastosowania art. 84 § 1 k.p.a. w sprawie, w której sporządzany jest operat szacunkowy. Organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. Z tej zaś konstatacji wynika, że operat szacunkowy jako dowód jest analizowany i na skutek zastrzeżeń, dostrzeżonych z urzędu podnoszonych przez strony może być, a wręcz musi być korygowany by zapewnić realizację aksjomatów postępowania administracyjnego.
Kontrolowany Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując samodzielnej i pełnej analizy operatu wskazało, że wyceny nieruchomości dokonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wykazując wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wykazał 5 cech rynkowych (tab.2) oraz podał ich wagi.
Zakres przyjętych ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych, celem zróżnicowania poszczególnych cech fizycznych nieruchomości, odzwierciedlono w tabeli 3 (s. 17 operatu) posługując się przy przyjętym stanie pojęciem "lepszy" "średni" "gorszy". Na tej podstawie rzeczoznawca dokonał porównania wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi pod względem wyeksponowanych cech rynkowych z uwzględnieniem wielkości poprawek cen transakcyjnych.
Do określenia wartości nieruchomości wg stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy analizą objął transakcje od grudnia 2010 r. do daty wyceny. Transakcje te dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, położone na terenie miasta Ś., a do określenia wartości nieruchomości wg stanu po podziale, rzeczoznawca majątkowy analizą objął transakcję z ostatnich dwóch lat od daty wyceny nieruchomości. Transakcje te dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w 2 i 3 obrębie miasta Ś. W badanym uzasadnieniu zaznaczono, że organ odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że określenie wartości nieruchomości według stanu sprzed podziału nastąpiło po zweryfikowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości pod kątem transakcji nieruchomościami o powierzchni powyżej 1ha, położonymi na terenie miasta Ś..
Rzeczoznawca majątkowy odnotował takie transakcje, jednakże dotyczyły one jedynie nieruchomości o przeznaczeniu rolnym lub przemysłowym. W związku z powyższym autorka operatu objęła analizą transakcje nieruchomościami z rynku podobnego, a mianowicie rynku miasta S., lecz również tam nie zanotowała transakcji nieruchomościami o pow. powyżej 1 ha przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.
W operacie wskazano na dobór nieruchomości na terenie miasta Ś. i minimalną powierzchnię nieruchomości wnoszącą 0,3 ha, zakładając, że waga cechy "lokalizacja i otoczenie" wynosząca 35 % jest trzy i pół razy większa od wagi cechy "powierzchnia" (10 %), dlatego też mniejszym błędem będą obciążone wyliczenia oparte na nieruchomościach o powierzchniach mniejszych w stosunku do wycenianej, ale zlokalizowanych w jednej jednostce administracyjnej, niż przy uwzględnieniu nieruchomości o powierzchniach większych, ale zlokalizowanych poza granicami miasta.
Sąd I instancji zaznaczył, że ostateczna wersja operatu z dnia 28 listopada 2013 r. stanowi ustosunkowanie się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego. W treści operatu biegła szczegółowo odniosła się do ich treści oraz uwag organu skutkujących ponowną wyceną nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśniła, że zbadała rynek pod kątem transakcji nieruchomościami o powierzchni od 0,4 ha, składającymi się z kilku lub kilkunastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, jednak nie zanotował transakcji tego typu nieruchomościami i dla potrzeb określenia wartości nieruchomości po podziale ostatecznie przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wśród których dominowały transakcje nieruchomościami położonymi w 4 obr. Ś..
Kontrolowany Sąd dostrzegł również, że rzeczoznawca uwzględniając, iż ceny transakcyjne tych nieruchomości odbiegały od cen transakcyjnych nieruchomości położonych bliżej centrum miasta (obr. 2 i obr.
3) i wynosiły średnio 57 zł/m2, natomiast ceny transakcyjne nieruchomości położonych w obr. 2 i obr. 3 wynosiły średnio ok. 100 zł/m2, do wyceny przyjął 4 transakcje, lecz tylko te dotyczące nieruchomości położonych w obrębie 2 i 3 miasta, tj. nieruchomości najbardziej podobne pod kątem lokalizacji, powierzchni i innych atrybutów, do wycenianej nieruchomości według stanu po podziale.
Z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego wynika, iż przeprowadzona analiza rynku wykazała, że ceny nieruchomości gruntowych w badanym okresie czasu nie wykazywały istotnych różnic, a pojedyncze transakcje zawierane na niższym lub wyższym od średniego poziomie nie świadczą o wykreowaniu się trendu na rynku, ale zależą od indywidualnych specyficznych cech nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do cen transakcyjnych dotyczących stanu nieruchomości według stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy zwrócił uwagę na fakt, że ilość zanotowanych transakcji tego typu jest zbyt mała, żeby można było wyznaczyć trend odwzorowujący rzeczywiste zachowania rynku, dodatkowo zaś w ostatnich latach odnotowuje się stagnację na rynku nieruchomości, aniżeli dynamiczne zmiany cenowe, które mogłyby znacząco wpłynąć na wartość analizowanej nieruchomości.
W opinii podano, że na wartość nieruchomości miały wpływ takie cechy jak lokalizacja i otoczenie rozumiane jako odległość od centrum miasta oraz sąsiedztwo (szkoła, sklepy, poczta itp,), stan infrastruktury rozumiany jako możliwość uzbrojenia terenu w media techniczne oraz odległość poszczególnych sieci do nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, dostępność komunikacyjna oraz możliwość podziału i zagospodarowania, przez którą rozumie się stan zagospodarowania działki, ukształtowanie terenu, kształt działki itp., a na wartość nieruchomości wg stanu po podziale miały wpływ takie cechy jak lokalizacja i otoczenie rozumiane jako odległość od centrum i usług oraz sąsiedztwo i jego oddziaływanie, stan infrastruktury rozumiany jako możliwość uzbrojenia, odległość poszczególnych sieci do nieruchomości oraz możliwość bezpośredniego przyłączenia do sieci, powierzchnia nieruchomości (im większa, tym wartość 1m2 relatywnie niższa), dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania, przez którą rozumie się stan zagospodarowania działki, ukształtowanie terenu, kształt działki itp.
Sąd stwierdził, że cechy oraz ich wagi wpływające na wartość poszczególnych nieruchomości wg stanu przed podziałem, jak i po podziale autorka operatu określiła głównie o wywiad przeprowadzony wśród pośredników w obrocie nieruchomościami działających na lokalnym rynku oraz preferencje potencjalnych nabywców, dodatkowo w oparciu o informacje zawarte w biuletynach i literaturze branżowej, a także o własne doświadczenie oparte na badaniu analizowanego rynku oraz rynków porównywalnych.
Odnosząc się natomiast do uwag dotyczących kryterium uzasadniającego przyjętą do wyceny rynkowej wartości wag oraz wskazania sposobu ich wyliczenia, rzeczoznawca wyjaśnił, że wykorzystane przy wycenie cechy i ich wagi zostały określone głównie o wywiady przeprowadzone wśród pośredników w obrocie nieruchomościami działających na analizowanym rynku i preferencje potencjalnych nabywców, a ponadto w oparciu o publikacje branżowe i własne doświadczenie. Rzeczoznawca zaznaczyła, że przyjęty sposób określenia cech nieruchomości i ich wag, jest sposobem dopuszczalnym przez standardy opracowane dla potrzeb wyceny nieruchomości i jest powszechną praktyką stosowaną przez rzeczoznawców.
Mając na względzie powyższe rozważania kontrolowany sąd przyjął, że Kolegium trafnie uznało, iż operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2013 r. jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, zawiera określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawy formalnej wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; opisu stanu nieruchomości; wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości, wskazania rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z przekonywującym uzasadnieniem.
Podkreślono, że dokonana – w stosunku do pierwszej wersji operatu, korekta wartości była bardzo niewielka, co dowodzi poprawności przedstawionego wyliczenia. Organ drugiej instancji, przy poprawnie sformułowanym pod względem formalnym i metodologicznym oraz wszechstronnie uzasadnionym dokumencie nie miał podstaw do weryfikacji z urzędu jego treści, w szczególności do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny jego prawidłowości na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Tym bardziej, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko w przypadkach, w których przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12).
Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów strony i wykazał z jakich przyczyn uznał operat za prawidłowy, a przedstawioną wycenę za uzasadnioną, czego nie podważyła skarga. Jeśli zaś chodzi o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o przedstawienie oceny prawidłowości operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., to skarżący nie skorzystał z tej możliwości i o taką nie wnioskował. Jak zaznaczono wyżej brak było powodów, by organ był zobligowany uczynić to z urzędu.
Organ postąpił więc prawidłowo, opierając się na ustaleniach operatu z dnia 28 listopada 2013 r. r., który to operat został sporządzony w sposób zgodny z przepisami prawa podejmując wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i z poszanowaniem zakresu swobodnej oceny materiału dowodowego, a więc nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, ani art. 80 K.p.a.
Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że jest ona zgodna z prawem, nie narusza ani przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Powiat Ś. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 98a zdanie ostatnie w zw. z art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.) polegającą na przyjęciu, że dowodem na podstawie którego nastąpiło ustalenie wzrostu ceny nieruchomości był dokument z dnia 28 listopada 2013r. stanowiący ostateczną wersję operatu szacunkowego mimo, że dokument ten był aneksem do operatu szacunkowego i jako taki nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, albowiem w świetle naruszonych przepisów dokumentem tym jest wyłącznie operat szacunkowy, nie zaś aneks do operatu.
Mając na uwadze ww. naruszenie, w oparciu o treść przepisu art. 176 p.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący stoi nadal na stanowisku, iż dokument z dnia 28 listopada 2013r. jest aneksem do operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią Z. P. W przeciwnym wypadku, tj. w sytuacji w której zamiarem rzeczoznawcy byłoby sporządzenie nowego operatu, z pewnością działając jako profesjonalista sporządziłaby nowy operat, nie zaś (co miało miejsce w niniejszej sprawie) aneks do operatu, uznając jednocześnie uprzednio sporządzony dokument za błędny. Aneks do operatu szacunkowego sporządzony w dniu 28 listopada 2013r. stał się podstawą, w oparciu o którą wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzja z dnia [...] kwietnia 2014r., a w konsekwencji w oparciu, o którą oddalono skargę wniesioną na rzeczoną decyzję. Dowodem, w oparciu o który organ może wydać decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w przypadku podziału nieruchomości na wniosek właściciela jest łącznie operat szacunkowy, przepisy prawa bowiem nie przewidują innej formy czy też innego dokumentu, który mógłby stanowić podstawę do ustalenia wysokości rzeczonej opłaty.
O ile faktycznie operat szacunkowy może być w toku postępowania zmieniany, o tyle sam aneks nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu, przy czym odpowiednie zastosowanie w rzeczonym postępowaniu znajdzie art. 146 ust. 1 a u.g.n. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, którą to opinię, w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n., wyraża operat szacunkowy. Stwierdzono, iż wyłączną podstawą do ustalenia przez właściwy organ wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na wniosek właściciela jest operat szacunkowy a nie aneks do operatu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i do nich ograniczył rozpoznanie sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 98a zdanie ostatnie w zw. z art. 146 ust. 1a oraz art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.
Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl przepisu art. 98 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.
1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
W skardze kasacyjnej argumentując zarzut naruszenia art. 98a u.g.n. skarżący koncentruje się na wykazaniu uchybienia przy sporządzaniu operatu szacunkowym, które – jego zdaniem – dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie, a zwłaszcza jako dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale.
Zgodnie z przepisem art. 156ust.1ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Forma operatu jest sformalizowana, a zatem nie każda opinia określa w sposób wiążący wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby ustalenia takiej opłaty winien zawierać wymagane przepisami dane o rynku nieruchomości, posiadać zgodną z przyjętymi standardami strukturę (zob. J. Jaworski, [w:] Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, 3. wyd., Wa-wa 2013, s. 1213-1215).
Za Sądem I instancji należy powtórzyć, że kwestionowany operat uwzględnia wytyczne ustawowe zawarte w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004r. Zawiera bowiem określenie przedmiotu, zakresu, celu, podstawy formalnej wyceny nieruchomości, źródła danych, opis stanu nieruchomości, wskazania przeznaczenia tejże nieruchomości, rodzaj określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Przedstawione i uzasadnione zostały w nim obliczenia wartości nieruchomości i wynik wyceny. To co skarżący kasacyjnie nazywa niedozwoloną aktualizacją operatu było w istocie jedynie odniesieniem się do zastrzeżeń strony formułowanych w postępowaniu administracyjnym wobec pierwotnej wersji, jak słusznie podniósł sąd I instancji. Rację przyznać należy również kontrolowanemu sądowi, że przyjęcie w tym względzie stanowiska skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że skoro rzeczoznawca sporządził już operat, to niezależnie od zastrzeżeń stron lub organu nie może być poprawiony w toku samego postępowania administracyjnego.
Dokonane zmiany operatu nie mają charakteru aktualizacji, o której mowa w art. 156ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są wynikiem procesu opracowywania jednego operatu, którego ostateczny kształt stanowi dokument nazwany przez rzeczoznawcę aneksem, a w istocie będącym operatem zupełnym. Trafnie sąd I instancji za organem odwoławczym wywiódł, że nie nazwa dokumentu, ale treść decyduje o jego kwalifikacji.
Za niezasadną uznać należało zatem skargę kasacyjną opartą wyłącznie na przyjęciu iż stanowiący podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji operat ma charakter aneksu i z tego względu nie mógł być on podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący kasacyjnie poza tak lakonicznie postawionym zarzutem nie dokonał żadnych odniesień tekstu operatu z dnia 28 listopada 2013r do zasad, szczegółowo określonych w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarga kasacyjna nie zawiera w istocie wskazania takich braków wyceny, które dyskwalifikowałyby kwestionowany dokument w świetle przepisów stanowiących o koniecznych wymogach operatu szacunkowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie przepisu art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.