Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.B., J.S., K.T. i W.D. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła J.S. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- I. Prawa materialnego, tj. wadliwą wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n. poprzez błędne uznanie, że:
1/ brak podjęcia działań w celu urządzenia wysokiej zieleni izolacyjnej na wywłaszczonych działkach nr [...] i projektowanej nr [...], w tym brak wykonania nasadzeń, może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, a w konsekwencji może świadczyć o braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, 2/ zrealizowanie celu wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia zwrot pozostałej części nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa art. 137 ust. 2 u.g.n. prowadzi do odwrotnego wniosku;
- II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie stanu faktycznego będącego stanem rzeczywistym, ustalonym i przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem i w konsekwencji błędne przedstawienie stanu sprawy, tj. przez uznanie, że:
- a) ze zdjęcia lotniczego z dnia 7 maja 1987 r. wynika, że "bez wątpienia działki nr [...] i nr [...] stanowią teren zielony", podczas gdy prawidłowa analiza powinna doprowadzić Sąd do wniosku, że na działce nr [...] nie znajdowała zieleń, a działka została wykorzystana w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia, tj. został na niej urządzony zakład prefabrykacji betonu, na lokalizację którego nie była wydana decyzja o lokalizacji (co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika m.in. z dokumentu zatytułowanego "Baza MKMB przy ul. [...]. Branża Architektura. Stadium projekt techniczny zamienny szczegółowy plan realizacyjny, sporządzony w styczniu 1983 roku"),
- b) na działkach nr [...] i nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. zieleń izolacyjna (ochronna), podczas gdy ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że nie zostały podjęte żadne działania w celu jej realizacji i na działce nr [...] znajduje się budynek murowany o funkcji magazynowej i łącznej powierzchni użytkowej 50,04 m2,
- c) zgodnie z planem realizacyjnym z dnia [...] października 1973 r. oraz planem zamiennym z dnia [...] października 1983 r. działki nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone na realizację jakiejkolwiek zieleni, podczas gdy z pkt 3.2 planu z [...] października 1983 r. (nieróżniącego się w tym zakresie od planu z 1973 r.) działki te zostały przeznaczone na realizację "zieleni wysokiej izolującej od Huty W. ", a "szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew jest uwzględnione w projekcie zieleni opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "S." w 1974 r", co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działki nr [...] i nr [...] nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i oddalenia skargi;
2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do zarzutów skargi, w szczególności do kwestii podnoszonych przez skarżących w zakresie: istnienia na wywłaszczonych działkach zakładu prefabrykacji betonu, istnienia budynku magazynowego oraz niepodjęcia działań w celu realizacji przewidzianej planem realizacyjnym wysokiej zieleni izolacyjnej;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę M. przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i obiektywny całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że:
- a) ze zdjęcia lotniczego z dnia [...] maja 1987 r. wynika, że na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. zieleń ochronna, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym rzeczonego zdjęcia oraz w szczególności dokumentu zatytułowanego "Baza MKMB przy ul. [...]. Branża Architektura. Stadium projekt techniczny zamienny szczegółowy plan realizacyjny, sporządzony w styczniu 1983 roku" powinna doprowadzić do wniosku, że m.in. na działce oznaczonej nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nieruchomość została wykorzystana w sposób sprzeczny z celem wywłaszczenia, bowiem na nieruchomości znajdował się "zakład prefabrykacji betonu, na lokalizację którego nie była wydana decyzja o lokalizacji,
- b) na działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. zieleń ochronna, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. z oględzin nieruchomości i umowy najmu nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz załączonej do umowy mapy sytuacyjnej wynika, że na działce nr 43 znajduje się budynek murowany o funkcji magazynowej i łącznej powierzchni użytkowej 50,04 m2,
- c) na działce nr [...] oraz projektowanej działce nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że na ww. działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci "zaplecza techniczno-materiałowego", zgodnie z postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r. Z analizy zdjęć lotniczych cel ten został zrealizowany na innych wywłaszczonych działkach, ale nie na działce nr [...] i nr [...]. Co najmniej do roku 1987 roku na działce nr [...] znajdował się zakład prefabrykacji betonu, na lokalizację którego nie była wydana decyzja o lokalizacji, a co najmniej do dnia oględzin, tj. do dnia [...] marca 2014 r. nie zrealizowano na tych działkach zieleni wysokiej izolacyjnej. Nie została zrealizowana przewidziana w planie realizacyjnym wysoka zieleń izolacyjna i żadne działania w celu jej realizacji nie zostały podjęte.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył także art. 136 ust. 3, art. 137 u.g.n. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej ustawa z 1958 r., w zakresie, w jakim oddalił skargę co do dowłaszczonych działek nr [...] i proj. nr [...].
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2016 r, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.B., K.T. i W.D. poparły żądania w niej zawarte, a Prezydent W. wniósł oddalenie wniesionego środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216).
W niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zawierając w oparciu o art. 6 ww. ustawy stosowną umowę w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1975 r. Zatem podstawowym źródłem ustalenia celu wywłaszczenia jest ww. umowa. Oceny tej nie można dokonywać w oderwaniu od art. 216 ust. 1 u.g.n., według którego przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 1958 r.
W umowie wskazano, że Skarb Państwa nabywa nieruchomość, w skład której obecnie (zgodnie z aktualnym oznaczeniem) wchodzą sporne działki nr [...] i projektowana nr [...], z przeznaczeniem części z nich pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego i dróg dojazdowych dla M. nr [...], zgodnie z decyzją z [...] września 1973 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Wynika to z tego, że kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (wyrok NSA z 25 maja 2016 r. I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1519/14).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe jest stanowisko autora skargi kasacyjnej, że decyzja lokalizacyjna nr [...] determinowała możliwość zastosowania art. 136 § 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów kubaturowych w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem w miejscach przeznaczonych na co innego (wytwórnia prefabrykatów betonowych na terenach zielonych), czy pozostawanie terenów zielonych przeznaczonych do nasadzeń izolacyjnych w stanie niezadrzewionym.
Celem wywłaszczenia dokonanego w 1975 r. nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, ale budowa zaplecza techniczno–budowlanego jako bazy ogrodzonej i zorganizowanej technologicznie na ściśle wyznaczonym obszarze. Jego granice zostały precyzyjnie wskazane w decyzji z 1973 r. i obejmują działki nr [...] i [...]. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje, że baza powstała. Okoliczność, że na spornych działkach zlokalizowano zamiast pasa zieleni izolacyjnej zakład prefabrykacji betonu nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, albowiem celem wywłaszczenia nie było urządzenie pasa zieleni. Celem takim była budowa bazy zaplecza techniczno-budowlanego dla przedsiębiorstwa realizującego zadanie budowy osiedla mieszkaniowego.
Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, uznał, że należy również odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.
W przypadku planowanej (i zrealizowanej) bazy, ze względu na znaczny obszar (4 ha) oraz funkcjonalną całość podporządkowaną konieczności zapewnienia ciągłości dostaw dla budowanego osiedla mieszkaniowego, czy też stosunkowo długi czas jej budowy, kwestie związane z jej ostatecznym kształtem należało rozpatrywać dynamicznie, stosownie do zmieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych ze zmianami technologii w budownictwie czy też zmianami otoczenia. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji. Zamienny plan techniczny z [...] października 1983 r., odnoszący się m. in. do częściowej zmiany sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, nie zmieniał w żadnym stopniu celu wywłaszczenia.
Sposób zagospodarowania, aż do dnia zakończenia budowy w grudniu 1987 r., mógł podlegać dalszym modyfikacjom, m.in. w zakresie sposobu urządzenia terenów zielonych, nie podważa to jednak konstatacji, że cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją z 1973 r. został zrealizowany jako jednolita, zorganizowana całość gospodarcza. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, nawet jeżeli z punktu widzenia okoliczności jakie nastąpiły w okresie późniejszym można wysnuć wniosek, że aktualnie działki nr [...] i nr [...] są nieużytkowane i zaniedbane. Tożsame stanowisko odnośnie do zrealizowania na spornym terenie zaplecza techniczno-materiałowego – w granicach wynikających z planu realizacyjnego nr [...] – zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2625/16 oraz z dnia 30 października 2018 r., I OSK 2590/17. Orzeczenia te zostały wydane wprawdzie w innych sprawach i nie wiążą Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej, jednakże stan faktyczny we wszystkich tych sprawach jest tożsamy i dotyczy tego samego terenu ujętego w planie realizacyjnym nr [...].
Wobec konstatacji, że cel wywłaszczenia ujęty w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1975 r. oraz z planu realizacyjnego nr [...] został zrealizowany, co wyklucza zwrot działek nr [...] i nr [...] (a zatem i dowłaszczonych w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. działek nr [...] i projektowanej nr [...]), za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n.
Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania uzasadnione zostały w taki oto sposób, że Sąd Wojewódzki wadliwie zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, mimo nieobsadzenia terenów zielonych drzewami i krzewami w sposób ujęty w planie realizacyjnym zamiennym z 1983 r., a także z uwagi na inne zabudowania znajdujące się na spornych działkach, które nie były ujęte w planach realizacyjnych – co wynikać miało ze zdjęć lotniczych i z oględzin nieruchomości oraz innych dokumentów (choćby z umowy najmu budynku na działce nr [...]). Jednakże, jak już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny wykazał, cel wywłaszczenia został zrealizowany, zatem argumentacja odnośnie do ww. zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogła przynieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a wymagania. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też przedstawionej oceny prawnej. Zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.