Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/17, po rozpoznaniu skargi Miasta [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
J. R. aktem notarialnym Repertorium [...] z [...] czerwca 1975 r. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] o łącznej pow. 0,7136 ha, stanowiącą działki: nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0876 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1481 ha, nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,4131 ha i nr [...]z obrębu [...] o pow. 0,0648 ha. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Część nieruchomości o pow. 0,6122 ha została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego i dróg dojazdowych dla [...] nr [...] zgodnie z decyzją Nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] września 1973 r. znak: [...], wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...].
Natomiast pozostała część nieruchomości o pow. 0,1014 ha położona była poza granicami decyzji o lokalizacji inwestycji i została wywłaszczona na żądanie właściciela, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej.
R. R., S. R. i S. R. – następcy prawni dawnego właściciela w dniu [...] września 2012 r. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...], stanowiącej obecnie działki ew. o numerach [...],[...] i [...] z obrębu [...].
Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] orzekł w pkt I o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0544 ha oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0563 ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,1012 ha, niepodzielnie na rzecz: R. R. w 1/3 udziału, S. R. w 1/3 udziału, Z. R. w 1/9 udziału, K. K. w 1/9 i E. K. w 1/9 udziału; w pkt II o zobowiązaniu ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz [...]; w pkt. III o zabezpieczeniu wierzytelności [...] opisanej w pkt II wraz z odsetkami przez ustanowienie na nieruchomości, opisanej w pkt I hipoteki na rzecz [...]; w pkt IV o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w W. przy ul. [...] i [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0489 ha oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0449 ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].
Organ ustalił, że z wykazu synchronizacyjnego, stanowiącego integralną część "Szkicu sytuacyjnego nieruchomości według wykazu powierzchni objętych [...] Nr [...] rep. [...]", sporządzonego [...] czerwca 2012 r. przez geodetę uprawnionego K. K. wynika, że działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej działce nr [...] z obrębu [...], natomiast działka ew. nr [...] z obrębu [...] odpowiada części dawnej działki nr[...] z obrębu [...]. Działki ew. nr [...] i nr [...] stały się z mocy prawa 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy [...], a działka ew. nr [...] - Gminy Dzielnicy [...]. Obecnie ww. działki stanowią własność [...] i nie są obciążone ograniczonym prawami rzeczowymi.
Prezydent [...] zakwestionował powyższą decyzję w części dotyczącej zwrotu (punkty I, II i III) i wniósł o uchylenie ww. decyzji, podnosząc, że sporny teren został nabyty pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego.
Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Organ podkreślił, że rozpoznał odwołanie od zaskarżonej części decyzji, tj. od punktu I, II i III dotyczących zwrotu nieruchomości, w pozostałym zakresie ww. decyzja stała się ostateczna. Wojewoda [...] uznał, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. poz. 1492).
Wobec tego dla oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej obecnie działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...] decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o zwrot, tj. [...] września 2012 r., lecz nie później niż [...] września 2004 r.
Wojewoda wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość o pow. 0,6122 ha została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego i dróg dojazdowych dla [...] nr [...], zgodnie z decyzją z [...] września 1973 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji. Wniosek o zwrot dotyczy wyłącznie nieruchomości, która znajduje się w granicach lokalizacji powyższej inwestycji. Przedmiotowy teren został objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] Nr [...] w W. przy ul. [...], który został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej [...], znak: [...] w dniu [...] października 1973 r. Decyzją Urzędu [...] Nr [...] z [...] października 1983 r., znak: [...] zatwierdzono plan techniczny zamienny [...] (dawny [...]nr [...]). Z treści projektu ze stycznia 1983 r. nr zlecenia [...] wynika, że w roku 1983 [...] była w trakcie budowy. Projekt potwierdza też, że na terenie [...] przeznaczonym na zieleń przy ul. [...], znajdował się zakład prefabrykacji betonu, na lokalizację którego nie była wydana decyzja lokalizacyjna.
Zakład ten traktowany był jako tymczasowy i w momencie oddawania do eksploatacji bazy [...] przewidywano zagospodarować powyższy teren zwartą zielenią wysoką izolującą od [...]. W dalszej części przedmiotowego terenu (projekt pkt 3.8. Opis zieleni) wskazano, że "Zasadę rozmieszczenia zieleni oraz podział jej na niską i wysoką obrazuje plan zagospodarowania terenu. Szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew jest uwzględnione w projekcie zieleni opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]" w 1974 r. Duże pasy zwartej zieleni na obrzeżach działki są wynikiem zaleceń P. M. Inspektoratu Sanitarnego ze względu na sąsiedztwo [...]. Warunek zaprojektowania zieleni na 50 % powierzchni działki został spełniony".
Według Wojewody plan techniczny zamienny [...] (d. [...] Nr [...]) - stanowił modyfikację celu wywłaszczenia. Zgodnie ze sporządzonym przez uprawnionego geodetę graficznym opracowaniem synchronizacyjnym polegającym na oznaczeniu na planie realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji [...] Nr [...] przy ul. [...], archiwalnych działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], obecna działka ew. nr [...] oraz zachodni fragment działki ewidencyjnej nr [...] miały stanowić część pasa zwartej zieleni izolacyjnej. Środkowa część działki ew. nr [...] miała zostać zabudowana wiatą na materiały budowlane, zaś we wschodniej części przedmiotowej działki miała zostać zrealizowana droga wewnętrzna i zieleń, działka ew. nr [...] miała stanowić część drogi dojazdowej do bazy [...] (obecnie ul. [...]), miejsca postojowe - położone wzdłuż przedmiotowej drogi, natomiast teren położony pomiędzy ogrodzeniem bazy i miejscami postojowymi miał zostać zagospodarowany zielenią.
Szczegółowy plan zagospodarowania nieruchomości ustalono z podstawie dokumentów: teczka opisana jako [...] zieleń; teczka opisana jako Inwentaryzacja zieleni, sporządzona w październiku 1983 r. wraz z mapą; teczka opisana jako Plan zagospodarowania terenu [...], część Architektura wraz z mapą; teczka opisana jako Zieleń P. T. zamienny, sporządzony w listopadzie 1983 r. wraz z mapą. Zgodnie z mapą inwentaryzacyjną zieleni działka ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] przeznaczone pod zieleń izolacyjną, do dnia sporządzenia przedmiotowej mapy, tj. do października 1983 r., nie zostały obsadzone, ani zielenią wysoką ani też zielenią niską.
Natomiast plan zamienny zieleni przedstawia sposób rozmieszczenia zieleni na terenie bazy [...] oraz zestawienie materiału roślinnego. Ponadto z Opisu technicznego do projektu zieleni [...] w W. przy ul. [...] wynika, że zaprojektowany dobór materiału roślinnego był podyktowany odpornością na zadymienie, kurz i gazy chemiczne. Na planie pt. [...] Projekt Zieleni Zamienny, sporządzonym w listopadzie 1983 r., zostały oznaczone działki ew. nr [...], nr [...] i nr [...]. W zachodniej części działki ew. nr [...] oraz na działce ew. nr [...] planowano zasadzić drzewa liściaste (brzozy brodawkowate i głogi jednoszyjkowe), a od strony ul. [...] na działce ew. nr [...], planowano zasadzić również krzewy (klony ginnala).
Na podstawie oględzin nieruchomości [...] czerwca 2013 r. i [...] marca 2014 r. stwierdzono, że przez północną część działki ewidencyjnej nr [...] przebiega droga asfaltowa - ul. [...]. Wzdłuż ulicy znajdują się miejsca postojowe dla samochodów oraz chodnik z płyt betonowych, natomiast w południowej części działki zostały urządzone tereny zieleni niskiej; na działce ew. nr [...] w części wschodniej znajduje się zieleń niska, jedno drzewo i latarnia. Część centralna przedmiotowej działki stanowi teren utwardzony, wyasfaltowany, zaś część zachodnia działki stanowi teren niezagospodarowany, zachwaszczony, na którym znajdują się pojedyncze drzewa; działka ew. nr [...], stanowi teren niezagospodarowany, zachwaszczony, na którym rosną pojedyncze drzewa. Działki ewidencyjna nr [...] i nr [...], położone są na terenie ogrodzonym. Nie posiadają planowanych nasadzeń, a na działkach znajdują się samosiejki.
Drzewa, które są wymienione w projekcie zieleni z 1983 r., na powyższych działkach nie zostały zasadzone. Stan zagospodarowania nieruchomości, koresponduje z dokumentacją fotograficzną, stanowiącą załącznik do protokołów oględzin. W celu ustalenia, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z planem realizacyjnym, Starosta [...] pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze terenu, wykonane w latach 1976, 1982, 1987, 1990, 1997 i 2005. Widać na nich, że działka ew. nr [...], a także zachodnia część działki ew. nr [...], nie były i nie są w dniu ich wykonania obsadzone planowaną zielenią wysoką.
Natomiast pozostała część działki ew. nr [...] oraz działka ew. nr [...], zostały wykorzystane zgodnie z celem, który stanowił podstawę ich wywłaszczenia, tzn. na działce ew. nr [...], wybudowano drogę dojazdową, miejsca postojowe, a pozostały teren zagospodarowano zielenią niską, natomiast w środkowej części działki ew. nr [...] powstała droga wewnętrzna asfaltowa, która istnieje do dziś, a wschodnią jej część zagospodarowano zielenią. Z graficznego opracowania synchronizacyjnego polegającego na oznaczeniu na zdjęciach lotniczych wykonanych [...] maja 1982 r., [...] maja 2005 r. i [...] kwietnia 2011 r. działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...], wynika, że na działce ew. nr [...] nie powstała zieleń wysoka, lecz zakład prefabrykacji betonu, o którym mowa w projekcie bazy [...], natomiast w części środkowej działki ew. nr [...] oraz na działce ew. nr [...] trwają prace budowlane (zdjęcie lotnicze z [...] maja 1982 r.).
Pozostały teren działki ew. nr [...], nie został zagospodarowany zielenią wysoką. Z kolejnych opracowań geodezyjnych wynika, że zakład prefabrykacji betonu został zlikwidowany, jednakże na terenie obejmującym m.in. działkę ew. nr [...] oraz zachodnią części działki nr [...], nie dokonano żadnych nasadzeń.
Wojewoda zgodził się z organem I instancji, że w związku z sąsiedztwem [...] - pas zieleni przy ul. [...] miał spełniać rolę strefy ochronnej, będącej zabezpieczeniem terenu przed szkodliwym oddziaływaniem zakładu. Skuteczna ochrona musiała zatem uwzględniać rodzaje emitowanych zanieczyszczeń i ich wpływ na otoczenie. Obszar strefy ochronnej zieleni niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi ochrony środowiska i był uwzględniany na etapie projektowania inwestycji. Brak jakiejkolwiek działalności inwestora na terenie m.in. działki ew. nr [...] oraz w zachodniej części działki ew. nr [...] organ uznał za odstąpienie od realizowania celu uzasadniającego wywłaszczenie przedmiotowych działek. Organ nie zgodził się z odwołującym, że zagospodarowanie działek jako terenu z zielenią, jednak bez nasadzeń, które zostały zaplanowane w projektach, oznacza tylko modyfikację celu wywłaszczenia.
Organ wskazał, że w związku ze zwrotem części wywłaszczonej nieruchomości konieczne było wykonanie mapy z projektowanym podziałem nieruchomości wraz ze stabilizacją trwałą punktów granicznych poprzez wydzielenie z działki ew. nr [...] terenu, który nie został zagospodarowany zielenią izolacyjną. Mapa z projektowanym podziałem działki ew. nr [...] przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] sierpnia 2015 r. pod numerem [...]. W wyniku podziału powstały dwie działki projektowane, tj. projektowana działka nr [...] o pow. 0,0563 ha oraz projektowana działka nr [...] o pow. 0,0449 ha. Starosta wyodrębnił do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości - oznaczony jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0563 ha oraz działka ewidencyjna nr [...], na których cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...] zastępowanego przez radcę prawnego R. L., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyło decyzję w zakresie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] oraz projektowana działka nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności do przyjęcia, że cel wywłaszczenia na ww. działkach nie został zrealizowany. Sąd wskazał przy tym, że przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych mają zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ponieważ nieruchomość nie została wywłaszczona, ale nabyta na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Ma to o tyle znaczenie, że w przeciwieństwie do decyzji wywłaszczeniowej, która w dniu zawarcia tej umowy mogła być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie, umowa nabycia mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnie niż w planie realizacyjnym.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W akcie notarialnym odwołano się do decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] września 1973 r. nr [...] wskazującej jako cel nabycia nieruchomości o pow. 0,6122 ha pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego i dróg dojazdowych dla [...] nr [...]. Ta decyzja wydana została na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (MP nr 31 poz. 198). Decyzja określała wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie, że ma być zrealizowana na terenie położonym w [...] między ul. [...] i ul. [...] o pow. ca 4 ha oliterowanym [...] na szkicu sytuacyjnym [...], stanowiącym załącznik do tej decyzji (§ 15 ust. 2 uchwały). Integralną częścią tej decyzji była decyzja koordynacyjna nr [...] wydana przez Miejską Komisję Planowania Gospodarczego [...].
Przy realizacji tej inwestycji powinny były być zachowane warunki zgodnie z projektem koncepcyjnym uzgodnionym przez [...] w dn. [...].II. 73 r., nr [...]. Celem nabycia nieruchomości była zatem budowa zaplecza techniczno–materiałowego, zaś przedmiotem decyzji lokalizacyjnej nie było ustalenie szczegółowych rozwiązań dotyczących realizacji tej inwestycji. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], zaznaczono wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dziennika budowy wynika, że rozpoczęcie budowy tego zaplecza nastąpiło w marcu 1976 r., a zakończenie w 1987 r. Oznacza to, że cel wywłaszczenia, dla którego została [...] czerwca 1975 r. zawarta umowa sprzedaży działek o nr [...] i nr [...] z obrębu [...], został zrealizowany. Sąd uznał, że w tych okolicznościach stwierdzenie, że działka nr [...] i projektowana działka nr [...] nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia nie znajduje uzasadnienia. W sprawie nie doszło do ziszczenia się przesłanek uznania nieruchomości za zbędną w myśl art. 137 u.g.n. Do 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie terminów realizacji inwestycji. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2. Określony w nim termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje więc dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. – jeśli chodzi o prace związane z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed 22 września 2004 r. – jeśli chodzi o zrealizowanie tego celu.
Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. W kontekście powyższego Sąd uznał, że ocena zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1975 r., nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. Sporna nieruchomość została nabyta na określony cel, którego realizacja – w odniesieniu do przedmiotowych działek przypadała na rok 1976, zaś jego zakończenie na rok 1987. Bezsporne jest zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1 stycznia 1998 r. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja zgromadzona w sprawie, a przede wszystkim dziennik budowy przedmiotowej inwestycji.
R. R., reprezentowany przez radcę prawnego K. B., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego:
- a) art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez nieuprawnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany, co sprzeciwia się uznaniu ich za zbędne dla celu wywłaszczenia, podczas gdy działka ewidencyjna nr [...] i cześć działki ewidencyjnej nr [...] nie zostały w żaden sposób zagospodarowane do dnia dzisiejszego, co oznacza, że nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia, a tym samym uzasadnia ich zwrot na rzecz byłych właścicieli;
- b) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że cel wywłaszczenia - jakim w ocenie Sądu I instancji była wyłącznie ogólnie określona budowa zaplecza techniczno-materiałowego, został osiągnięty na spornych nieruchomościach w sytuacji, gdy de facto na spornych działkach do dnia dzisiejszego nie podjęto żadnych działań, a stan ten potwierdzony został zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynika, że na spornych nieruchomościach do dnia dzisiejszego nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd I instancji wybiórczo potraktował bardzo obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, odnosząc się wyłącznie do decyzji o lokalizacji inwestycji określającej "wyłącznie podstawowe dane charakteryzujące inwestycję", pomijając zupełnie plan realizacyjny zagospodarowania terenu, zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1973 r., plan techniczny zamienny [...] zatwierdzony decyzją Urzędu [...] z [...] października 1983 r., szczegółowe opracowanie zieleni z podaniem rodzaju drzew uwzględnione w projekcie opracowanym w Biurze Projektów Budownictwa Komunalnego "[...]" w 1974 r., a nadto oględziny nieruchomości oraz zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w latach 1976, 1982, 1990, 1997 i 2005;
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznych ustaleń na skutek niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do błędnego przyjęcia, że na nieruchomościach, których dotyczy niniejsze postępowanie zrealizowany został cel wywłaszczenia.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie poddał pod rozwagę przesłankę nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z dołączonego do skargi pełnomocnictwa z [...] października 2014 r. udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] radcy prawnemu R. L. wynika, że pełnomocnik umocowany jest m.in. do występowania przed sądami administracyjnymi w określonych sprawach. Jak się wydaje wskazane w pełnomocnictwie kategorie spraw nie pokrywają się z przedmiotem sprawy niniejszej. Z całą pewnością bowiem sprawa niniejsza nie dotyczy ogłoszenia upadłości, czy budynków zwróconych na podstawie art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Nawet gdyby zaś uznać, że niniejsza sprawa pokrywa się z pierwszą kategorią spraw określonych w pełnomocnictwie, ze względu na jej procesowy charakter i wartość nieruchomości, których zwrot orzekły organy administracji przekraczającą 500.000 zł, uprawnione wydaje się twierdzenie o braku umocowania pełnomocnika do działania przed Sądem I instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...], reprezentowane przez radcę prawnego R. L., wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przy piśmie uczestnika postępowania z [...] sierpnia 2018 r. szczegółowo odnoszącym się do kwestii umocowania do działania przed Sądem I instancji dołączone zostało pełnomocnictwo procesowe szczególne dla radcy prawnego R. L. od Prezydenta [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.
W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji z powodu nienależytego umocowania pełnomocnika [...] nie może odnieść zamierzonego skutku. Przed Sądem I instancji skarżące [...] reprezentowane było przez radcę prawnego R. L. Złożone przy skardze do Sądu Wojewódzkiego pełnomocnictwo procesowe ogólne z [...] października 2014 r. nr [...] dla radcy prawnego R. L. nie uprawniało pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy w zakresie odnoszącym się do przedmiotu postępowania sądowego, skoro dotyczyło ono jedynie reprezentowania w sprawach o wartości przedmiotu sprawy nieprzekraczającej 500 000 zł, ogłoszenia upadłości podmiotów, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze oraz roszczeń [...] z tytułu należnych [...] poniesionych przez [...] lub jego poprzednika prawnego – Skarb Państwa na budynki zwrócone byłym właścicielom w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], jak również powództw związanych ze skutkami zwrotu przedmiotowych nieruchomości, nie obejmując spraw zwrotu nieruchomości toczących się na podstawie u.g.n.
Akta sprawy zostały uzupełnione przez dołączenie dokumentu pełnomocnictwa procesowego szczególnego z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], mocą którego Prezydent [...] udzielił radcy prawnemu R. L. pełnomocnictwa do zastępowania [...] przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz potwierdzone zostały wszystkie czynności procesowe podjęte przez niego do chwili składania pełnomocnictwa, w tym w szczególności w postępowaniu, które toczyło się pod sygn. akt IV SA/Wa 50/17. W tej sytuacji należy przyjąć, że skarżący potwierdził tym samym, że jego wolą było, aby w rozpoznanej sprawie reprezentował go radca prawny R. L. i w ten sposób skarżący usunął brak jego nienależytego umocowania wynikający z treści pełnomocnictwa z [...] października 2014 r. Zważywszy zaś, że to wola mocodawcy stanowi źródło umocowania pełnomocnika, uprawniony jest wniosek, że w pełnomocnictwie tym wola skarżącego co do przedmiotowego zakresu umocowania została niewłaściwe odzwierciedlona.
Wskazać też należy, że w uchwale z 18 września 1992 r. sygn. akt III CZP 112/92 (OSNC 1993/5/75) Sąd Najwyższy uznał, że potwierdzenie przez stronę w sądzie rewizyjnym czynności procesowych dokonanych w toku dotychczasowego postępowania przez osobę, która nie mogła być pełnomocnikiem procesowym tejże strony wyłącza możliwość przyjęcia nieważności postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie umocowany. Nie ulega wątpliwości, że radca prawny R. L. mógł być pełnomocnikiem skarżącego [...].
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte było wadą skutkującą uznaniem tego postępowania za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na brak należytego umocowania pełnomocnika.
W sprawie należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Powołano w niej obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcia wymienionych dokumentów, przy przyjęciu ustalenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na nabytej nieruchomości. Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika z niewłaściwie zastosowanej normy prawa materialnego.
Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2391/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać jeszcze trzeba, że w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.
Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań odnośnie do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym.
Trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że podstawowym źródłem ustalenia jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że cel wywłaszczenia został sprecyzowany w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 1975 r. na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Oceny tej nie można dokonywać w oderwaniu od art. 216 ust. 1 u.g.n., według którego przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy wywłaszczeniowej. W umowie wskazano, że Skarb Państwa nabył od J. R. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,7136 ha, stanowiącą działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], działkę nr [...] z obrębu [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...], z przeznaczeniem części z nich pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego i dróg dojazdowych dla [...] nr [...], zgodnie z decyzją z [...] września 1973 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Nie można jednak przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że decyzja lokalizacyjna determinowała możliwość zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem (wytwórnia prefabrykatów betonowych na terenach zielonych), czy pozostawanie terenów zielonych przeznaczonych do nasadzeń izolacyjnych w stanie niezadrzewionym.
Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, w tym placów oraz przestrzeni wolnej od zabudowy, ale budowa zaplecza techniczno-budowlanego jako bazy ogrodzonej i zorganizowanej technologicznie na ściśle wyznaczonym obszarze. Jego granice zostały precyzyjnie wskazane w decyzji z 1973 r. i niewątpliwie obejmują dwie sporne działki gruntu (działki nr [...] i nr [...]). Nie ulega też wątpliwości, że taka baza powstała, o czym świadczą m.in. zapisy w dzienniku budowy. Okoliczność, że na działkach nr [...] i cz. nr [...] zlokalizowano zamiast pasa zieleni izolacyjnej zakład prefabrykacji betonu nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, albowiem celem wywłaszczenia nie było urządzenie pasa zieleni. Celem takim była budowa bazy zaplecza techniczno-materiałowego dla przedsiębiorstwa realizującego zadanie budowy osiedla mieszkaniowego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Opisywana baza nie stanowiła wprawdzie osiedla mieszkaniowego, ale ze względu na znaczny obszar oraz funkcjonalną całość podporządkowaną konieczności zapewnienia ciągłości dostaw dla budowanego osiedla mieszkaniowego, czy też stosunkowo długi czas jej budowy, kwestie związane z jej ostatecznym kształtem należało rozpatrywać stosownie do zamieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych z późniejszymi zmianami technologii w budownictwie czy też zmianami otoczenia.
Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji.
Zamienny plan techniczny z [...] października 1983 r. odnoszący się m.in. do częściowej zmiany sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, nie zmieniał w żadnym stopniu celu wywłaszczenia. Sposób zagospodarowania aż do dnia zakończenia budowy w grudniu 1987 r. mógł podlegać dalszym modyfikacjom, m.in. w zakresie sposobu urządzenia terenów zielonych, nie podważa to jednak stanowiska, że cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją z 1973 r. został na tym obszarze zrealizowany jako jednolita, zorganizowana całość gospodarcza. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, jest nieużytkowana i zaniedbana.
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, zam. w CBOSA). Oznacza to, że nieusprawiedliwiony był zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n.
Z tego punktu widzenia zbyteczne były ustalenia dotyczące sposoby realizacji celu wywłaszczenia według stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji zwrotowej oraz szczegółowa analiza zgodności celu wywłaszczenia z planem realizacyjnym z 1983 r. oraz badanie poszczególnych elementów inwestycji w kontekście tego celu. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia wyroku. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 107/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a. podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Wytknięta Sądowi I instancji niespójność treści uzasadnienia polegająca na przyjęciu z jednej strony, że materiał dowodowy jest niewystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (s. 13 uzasadnienia), a z drugiej strony – że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., nie ma wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem Sąd Wojewódzki uznał, że ocena dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przez organ administracyjny była błędna, gdyż prowadziła do przyjęcia stanowiska, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skutkowało to też niewłaściwym zastosowaniem art. 136 ust. 3 u.g.n.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (bez wskazania formy naruszenia prawa) w istocie odnosi się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Wskazuje bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które niewątpliwie świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do celu wywłaszczenia. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, LEX nr 1575609; 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, LEX nr 1480810; 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15, LEX nr 2328441 i II FSK 1690/15, LEX nr 2328437).
Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji, wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).