Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2019 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent [...] postanowieniem z [...] września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania K. P. prawa jazdy kat. B nr [...], nr druku [...]. W treści pouczenia zawarto informację o braku możliwości złożenia zażalenia na ww. postanowienie, dodając, że strona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Mimo to skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zawieszenie postępowania na podstawie 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, stwierdziło jego niedopuszczalność.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wydane postanowienie dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania, a z treści przywołanego art. 101 § 3 k.p.a. wynika jednoznacznie, że na rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zażalenie nie służy.
Jak podkreślił organ odwoławczy, przywołując stanowisko doktryny, nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. budzi wątpliwości, jednak zgodnie z regułami wykładni funkcjonalnej, jako dopuszczalną należy ocenić rezygnację z zaskarżalności takich postanowień o incydentalnym charakterze, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Brak możliwości zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania jest usprawiedliwiony potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości.
W oparciu o powyższą argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zażalenie na postanowienie z [...] września 2019 r. jest niedopuszczalne, a organ pierwszej instancji zasadnie pouczył, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania może kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł K. P., wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje je za własne.
Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Tymczasem treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli "w sprawie odmowy podjęcia postępowania".
Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie.
Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie sądu, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez skarżącego na postanowienie organu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., zaskarżając go w całości.
W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wniósł o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Skarżący kasacyjnie wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez adwokata, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako "k.p.a."), lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz.
1) uznać trzeba, że to uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować wniesionej skargi kasacyjnej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionego w kasacji zarzutu.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. jest niemal identyczny z zarzutem sformułowanym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta, w myśl art. 144 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Zatem obowiązkiem organu odwoławczego po otrzymaniu zażalenia jest jego zbadanie z punktu widzenia ustanowionych wymagań formalnych i materialnych. W ich zakresie mieści się również ustalenie dopuszczalności zażalenia.
Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności zażalenia w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności zażalenia. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji.
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma art. 101 § 3 k.p.a., w myśl którego na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecnie za utrwalone w orzecznictwie, w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, można przyjąć stanowisko, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.
Wskazuje się również, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy także w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12; z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12; z 25 czerwca 2015r., sygn. akt II OSK 2855/13; z 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16; z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2662/15; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 987/17; z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1786/19; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.
Biorąc powyższe pod uwagę, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że w kontrolowanej sprawie miała miejsce przedmiotowa niedopuszczalnośś środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że wniósł o zawieszenia postępowania z uwagi na występujące w sprawie, jego zdaniem, zagadnienie wstępne, trzeba wyjaśnić, że argumenty te nie mogły być przedmiotem rozważań organu odwoławczego, gdyż nie mógł on z wyżej wskazanych względów przystąpić do rozpatrzenia zażalenia. Ponadto, strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.