Uzasadnienie
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o rozstrzygnięcie, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.), sporu o właściwość pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w C. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D. i wydanie postanowienia, który z tych organów jest właściwy do ponoszenia kosztów udzielonego świadczenia w formie zasiłku okresowego dla A.W., zamieszkałej obecnie w Noclegowni w [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] poinformowało Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., że w przedmiotowej sprawie nie występuje spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. Ponadto powołało regulację prawną dotyczącą ponoszenia przez gminy koszów udzielonego świadczenia z zakresu pomocy społecznej i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej kwestii.
Powyższe pismo stało się przedmiotem skargi Gminy C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której wskazała, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną, która została wydana bez dochowania należytej formy. Wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz stwierdzenie, iż jej wydanie nastąpiło z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 1, art. 21 § 1 i art. 22 § 1 K.p.a. oraz art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, co jest równoznaczne z jej nieważnością.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wskazując, iż nie dotyczy ona spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 503/14 odrzucił skargę Gminy C. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia sporu o właściwość.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. stanowiące odpowiedź na wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w C. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D., w którym organ ten stwierdza, że w sprawie nie występuje spór o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że spór o właściwość pomiędzy organami określonymi w art. 22 § 1 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy albo gdy każdy z organów uważa, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy. Taka sytuacja zachodzi jednak tylko w rozstrzyganiu sprawy indywidualnej przez organy administracji i sprawa ta musi podlegać załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Spór pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w C. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D. dotyczy zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie w formie zasiłku okresowego. Zagadnienie prawne dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 73/06, Lex nr 362165, z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 97/08, Lex nr 564278, z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 75/10, niepubl. i z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OW 204/09, niepubl.). Powołany przepis nie odnosi się do organów, lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych, dlatego też niniejszy spór, dotyczący zwrotu wydatków, nie ma charakteru administracyjnego, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przysługuje, bowiem nie jest to sprawa określona w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych wydane na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. i dotyczące sporów o właściwość nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, a zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia (por. Barbara Adamiak, w: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 141).
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie, ze sprawy z zakresu pomocy społecznej nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, nie mają charakteru spraw indywidualnych w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny, bowiem nie mieszczą się w zakresie przewidzianym w art. 3 § 2 p.p.s.a.,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 22 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że sprawy z zakresu pomocy społecznej nie są sprawami administracyjnymi, ograniczając problem natury orzeczeń w tym przedmiocie wyłącznie do realizacji decyzji, przyjmując, iż ich wykonanie jest sprawą cywilną niepodlegającą orzecznictwu sądów administracyjnych,
- b) art. 22 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że spór kompetencyjny w tej sprawie dotyczy wyłącznie sprawy rozliczenia pomiędzy organami administracji samorządowej roszczeń finansowych udzielanych w trybie pomocy społecznej, podczas gdy zarówno przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...], jak też przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach spór kompetencyjny dotyczył tego, który z organów, na gruncie art. 107 ustawy o pomocy społecznej właściwy jest według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie,
- 3) art. 107 K.p.a., poprzez uznanie, że roszczenia z tytułu pomocy społecznej, pomimo, że ich źródłem jest decyzja administracyjna lub porozumienie organów, mają charakter powodujący powstanie roszczeń cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 K.p.c.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o wydanie stosownego postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia dla radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, że skarga na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie spór pomiędzy Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w C. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D. dotyczy zwrotu wydatków poniesionych na świadczenie w formie zasiłku okresowego udzielonego dla A.W. Zgodnie z art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie przepisu art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Powołany przepis nie odnosi się bowiem do organów, lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych, dlatego też niniejszy spór dotyczący zwrotu wydatków nie ma charakteru administracyjnego, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OW 73/06, z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 97/08, z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 75/10, z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OW 204/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 201/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skoro zatem kwestia dotycząca rozliczeń między gminami następujących na podstawie przepisu art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej ma charakter cywilny, odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargi jako niedopuszczalnej było zasadne. Zaskarżone przez Gminę pismo nie mieści się bowiem w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.
Podkreślić również należy, iż – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej –Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że wszystkie sprawy z zakresu pomocy społecznej nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, a jedynie prawidłowo uznał, że sprawa dotycząca zwrotu wydatków pomiędzy gminami poniesionych na świadczenie w formie zasiłku okresowego nie ma charakteru administracyjnego. W związku z powyższym nie naruszył przepisu art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 22 § 1 K.p.a., bowiem skoro rozliczenia między gminami określone w art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, to tym samym w tych sprawach nie można mówić o wystąpieniu sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ubocznie zauważyć należy, iż każdy dopuszczalny spór o właściwość pomiędzy organami Gminy w C. a organami Gminy w D. i tak rozpatrywany powinien być przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.