Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., II SA/Sz 76/20n oddalił skargę I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 17, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako u.ś.r., odmówił I.J. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko – T.J. Organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. oraz okoliczność, że I.J. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – M.J. I.J. odwołała się od powyższej decyzji twierdząc, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 b u.ś.r. również może być niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, iż T.J. został zaliczony do osób niepełnosprawnych i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wymaga zatem opieki, którą sprawuje I.J. – jego matka. Jednocześnie I.J. przyznano na okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem M.J., w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy podkreślił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., na drugie dziecko. Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym kategoriom osób, które podejmują decyzję o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogą wykonywać pracy zarobkowej.
Nie jest to natomiast świadczenie dla osoby niepełnosprawnej, chociaż niepełnosprawność osoby podopiecznej jest jednym z istotnych wymogów przyznawania opiekunowi świadczenia opiekuńczego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie osobie sprawującej opiekę i niemogącej pracować zarobkowo pewnego stałego dochodu, który ma zastąpić, chociaż częściowo, brak zarobkowania. Osoba sprawująca opiekę może zrezygnować z pracy zarobkowej tylko raz niezależnie od tego, czy będzie opiekowała się jedną, czy więcej niż jedną osobą niepełnosprawną i dlatego może otrzymać jedno świadczenie pielęgnacyjne. Użycie w art, 17 ust. 1 u.ś.r. liczby pojedynczej przy określeniu cech niepełnosprawnego podopiecznego nie oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje na każdą osobę niepełnosprawną, bo nie jest to świadczenie przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej.
Ponadto z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma już ustalone m.in. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie zawęził hipotezy normy prawnej, jak proponuje strona skarżąca, do już wcześniej ustalonego świadczenia pielęgnacyjnego na daną osobę podopieczną, choćby dlatego, że świadczenie to nie jest przyznawane na osobę podopieczną, lecz jest przyznawane opiekunowi w związku z rezygnacją z zatrudnienia i zarobkowania. Skoro opiekun już wcześniej zrezygnował z zatrudnienia i otrzymał świadczenie pielęgnacyjne, to drugi raz z zatrudnienia zrezygnować nie może. Dokonanie wykładni celowościowej ww. przepisów, jak proponuje strona skarżąca, nie jest możliwe, bowiem ich wykładnia językowa jest zupełnie wystarczająca i nie prowadzi do rezultatów niemożliwych do akceptacji. Organ zauważył jednocześnie, że oczywistym jest, iż nakład pracy rodzica sprawującego opiekę nad dwójką niepełnosprawnych dzieci jest większy od rodzica opiekującego się jednym dzieckiem, jak też łączne potrzeby dwójki dzieci są większe od potrzeb jednego dziecka, jednakże ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił wysokości świadczenia pielęgnacyjnego od ilości podopiecznych osoby rezygnującej z pracy zarobkowej.
Na powyższą decyzję I. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie, w której wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej rozpoznając sprawę sąd powinien we własnym zakresie ustalić, czy art. 17 ust, 5 pkt 1 b u.ś.r. jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP, ewentualnie wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tej sprawie. Skarżąca ponownie powołała się na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony w sprawie, w szczególności argument, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ma możliwość zbadania samodzielnie, bez zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjności przepisów u.ś.r. Tym bardziej, że zbliżony stan faktyczny, jak to wskazano w skardze, został już negatywnie oceniony przez Trybunał Konstytucyjny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia organy powołały się na bezsporny w sprawie fakt, że strona korzysta już z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w okresie od dnia [...] marca 2019 r. do [...] marca 2023 r.) w związku z opieką nad drugim niepełnosprawnym synem – M.J. Sąd podkreślił, że wg. Przepisów u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Przeszkody prawne w nabyciu ww. świadczenia pielęgnacyjnego wymienione zostały enumeratywnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy czym negatywne przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny, a już zaistnienie jednej z nich przesądza o prawnej przeszkodzie do korzystania z tego prawa. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powyższy przepis, zdaniem Sądu I instancji, nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu I instancji, redakcja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest wyraźna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew zarzutom skarżącej wykładnia językowa normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. jest wystarczająca do odkodowania treści i znaczenia tego przepisu i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm u.ś.r., w szczególności z jej art. 17 ust. 1, z uwagi na cel uregulowanego w tym przepisie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ponadto podkreślił, iż przedmiotowy przepis ma na celu wyłącznie wykluczenie sytuacji, gdy oboje opiekunów pobierają świadczenie pielęgnacyjne na to samo dziecko. Celem regulacji jest bowiem, co do zasady uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń w nich wymienionych, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, a więc i nad dwójką dzieci w rodzinie.
Przy czym ustawodawca, wprowadzając przedmiotowe ograniczenie zasady przyznawania świadczeń umożliwił jednocześnie uprawnionemu wybór świadczenia, które chce uzyskiwać. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy zatem odczytywać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli jest już ustalone prawo osoby do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., ale jeśli te świadczenia mogą być przyznane osobie uprawnionej w związku z wychowaniem lub opieką nad różnymi dziećmi, to przysługuje jedno z nich, wybrane przez osobę uprawnioną. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że ustalenie raz na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem wyklucza przyznanie jej kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki, w tym samym czasie, nad kolejną osobą w rodzinie, w tym nad drugim niepełnosprawnym synem.
Sąd wskazał także, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem w jakimś stopniu zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r., l OSK 3051/12; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1662/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem wskazało Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym kategoriom osób, które podejmują decyzję o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogą podjąć pracy zarobkowej lub rezygnują z niej.
Nie jest to natomiast świadczenie przyznawane na rzecz osoby niepełnosprawnej, chociaż niepełnosprawność osoby podopiecznej jest jednym z podstawowych wymogów przyznawania świadczenia opiekuńczego. Tym samym istotną cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymywać wsparcie finansowe w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że zrezygnowały z dochodu z pracy, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Dlatego też Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że w związku ze sprawowaniem opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci przysługuje jej podwójne świadczenie pielęgnacyjne, niezależnie od tego, że otrzymała już od Państwa rekompensatę materialną za rezygnację z uzyskiwania dochodu z tytułu pracy. Powyższe nie stoi w sprzeczności z prokonstytucyjną wykładnią tego przepisu, pozwalającą na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasady niedyskryminacji (art. 18 Konstytucji RP) oraz obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu I instancji uprzywilejowanie opiekuna dwójki dzieci, który raz zrezygnował z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez przyznanie mu prawa do pobierania dwóch świadczeń stanowiących swoiste "ekwiwalenty" wynagrodzenia za pracę, byłoby właśnie naruszeniem ww. zasad, biorąc pod uwagę okoliczność (na co zwróciło uwagę Kolegium), że osoba pozostająca w zatrudnieniu i opiekująca się równocześnie wieloma dziećmi uprawniona jest wyłącznie do otrzymania jednego wynagrodzenia za pracę.
Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że powoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 dotyczący badania zgodności z Konstytucją art. 17 ust 5 pkt 4 u.ś.r. nie odnosi się do sytuacji skarżącej. W wyroku tym Trybunał wypowiedział się o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji rezygnacji obojga rodziców lub opiekunów prawnych z pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Orzeczono, że skoro każdy z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego dziecka i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa. Sprawa nie obejmowała więc kwestii prawa do podwójnego świadczenia pielęgnacyjnego dla jednego rodzica rezygnującego z zatrudnienia, w związku z opieką nad dwójką niepełnosprawnych dzieci, lecz dotyczyła prawa każdego z rodziców, który zrezygnował z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy w rodzinie wychowywane jest więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko.
Tym samym – wbrew sugestiom skarżącej – nie zachodzi oczywista niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 pkt 1b u.ś.r. z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji nie znalazł też podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła I. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. polegającą na uznaniu, iż matce dwójki niepełnosprawnych dzieci przysługuje jedno świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad jednym dzieckiem, podczas gdy wykładnia celowościowa, dokonywana dodatkowo w oparciu o naczelne normy konstytucyjne powinna prowadzić do odtworzenia normy, zgodnie z którą w przypadku konieczności rezygnacji z pracy z uwagi na sprawowanie osobistej opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci uprawnia matkę do otrzymania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych, ewentualnie jednego świadczenia pielęgnacyjnego, ale w podwójnej wysokości.
Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub też o jego zmianę i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, to jest ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem T.J., ewentualnie orzeczenie, iż skarżącej przysługuje jedno świadczenie pielęgnacyjne, ale w podwójnej wysokości z uwagi na opiekę nad dwójką niepełnosprawnych synów, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oświadczając, iż koszty te nie zostały dotychczas pokryte w żadnej części. Ponadto wniesiono o:
- - rozważenie przedstawienia zagadnienia prawnego w trybie przepisu art. 187 § 1 p.p.s.a. składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem zagadnienie prawne będące przedmiotem niniejszej sprawy nie jest – wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonym wyroku – oczywiste, a przepisy nie są precyzyjne, skoro w podobnej sprawie Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją RP przepis art 17 ust, 5 pkt 4 u.ś.r.;
- - skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności przepisów art. 17 ust 1 oraz art. 17 ust 5 pkt 1b u.ś.r. z art. 32 ust 1, art. 2, art. 18, art. 71 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP, ewentualnie zbadanie konstytucyjności wskazanego przepisu u.ś.r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach rozpoznawania niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty i wnioski szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, z którego wynika, iż skarżąca sprawuje opiekę na dwoma niepełnosprawnymi synami, rezygnując z tego powodu z zatrudnienia, ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od konstatacji, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 pkt 1) u.ś.r.). Skarżąca ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu opieki, jaką w warunkach powyższej regulacji sprawuje nad synem M. Aktualnie natomiast domaga się tegoż świadczenia z tytułu opieki nad drugim synem – T. Tym samym problem prawny, który zarysował się w badanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy z tytułu nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad więcej niż jedną osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., możliwe jest przyznanie więcej niż jednego świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności czy możliwe jest przyznanie kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego lub takiegoż świadczenia w podwójnej wysokości, w sytuacji gdy osoba wnioskująca ma już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad jedną osobą w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., a jednocześnie domaga się takiegoż świadczenia w związku ze sprawowaniem opieki nad drugim niepełnosprawnym dzieckiem. Na obu powyższych kwestiach należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
Odkodowanie normy prawnej odnoszącej się do powyższej kwestii możliwe jest na gruncie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Jakkolwiek Sąd I instancji wskazał, iż redakcja powyższych przepisów jest wyraźna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a sama wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. jest wystarczająca do odkodowania treści i znaczenia tegoż przepisu, to jednak nie poprzestał na wynikach wykładni językowej i przeprowadził proces interpretacyjny powyższych regulacji uwzględniając także kontekst celowościowy i systemowy. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni przyniosły zbieżne rezultaty, co pozwoliło jednoznacznie zdekodować znaczenie powyższych przepisów i wskazać, iż nie dają one podstawy osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego do ubiegania się o drugie świadczenie pielęgnacyjne albo też świadczenie pielęgnacyjne w podwójnej wysokości, w razie nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym niepełnosprawnym dzieckiem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Wnioski wyprowadzone przez Sąd I instancji z interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 5 pkt 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafne. Traktuje jednocześnie za nie oparty na prawdzie, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut poprzestania przez Sąd I instancji wyłącznie na wynikach wykładni językowej. Jakkolwiek Sąd I instancji wyszedł w procesie wykładni prawa od dyrektyw językowych, to jednak się do nich nie ograniczył, rekonstruując ostatecznie normę prawną z całokształtu przepisów prawnych odnoszących się świadczenia pielęgnacyjnego, w tym analizując treść powyższej normy prawnej z punktu widzenia przesłanki negatywnej przyznania tegoż prawa, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., a w ujęciu systemowym, uwzględniając normy kolizyjne mające zastosowanie w razie zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z innymi uprawnieniami, w tym z innym uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 27 ust. 5 u.ś.r.).
Z analizy powyższych regulacji wynika wyraźny wniosek: Lege non distinguente nec nostrum est distinguere. Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy odnosząca się do opiekuna przesłanka negatywna świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., albo też regulacja kolizyjna z art. 27 ust. 5 u.ś.r., znajdą zastosowanie w sytuacji ubiegania się przez opiekuna o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, nad którą inna osoba sprawuje opiekę, otrzymując z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, czy też z uwagi na ubieganie się o to świadczenie w związku z opieką nad kolejną osobą niepełnosprawną. Z powyższych regulacji wynika wyraźny wniosek o uprawnieniu opiekuna do jednego świadczenia pielęgnacyjnego, a w razie zbiegu uprawnień do określonych świadczeń, uprawnienie do wyboru jednego z nich.
Kwestie te trafnie przedstawił Sąd I instancji, odwołując się dodatkowo do aspektu celowościowego dokonanej wykładni i wskazując w tym zakresie na ugruntowane stanowisko, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Pogląd ten, wypracowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowany jest także w nauce prawa (vide: K.Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015, uwagi do art. 17). Jego konsekwencją jest perspektywa, z której dokonywana jest ocena celu funkcjonowania instytucji świadczenia pielęgnacyjnego w systemie świadczeń rodzinnych.
Ocena ta prowadzona jest z punktu widzenia interesu opiekuna i konieczności zrekompensowania, choćby tylko częściowo, efektów jego utraconej aktywności zawodowej. Przy czym – co należy dodatkowo zaakcentować – chodzi o utraconą w każdym przejawie aktywność zawodową opiekuna. Zastosowana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka "nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej" oznacza bowiem całkowity brak aktywności zawodowej. Z punktu widzenia tej przesłanki niezrozumiałe są uwagi autora skargi kasacyjnej o utracie możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia wskutek sytuacji, w której skarżąca się znajduje opiekując się niepełnosprawnymi dziećmi. W tej perspektywie, która wynika z celu świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno zakres faktycznie świadczonej opieki nad osobą niepełnosprawną, jak i wydatki realnie ponoszone z tego tytułu, nie stanowią przesłanek samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale i nie określają jego wysokości.
Stąd, jakkolwiek rację ma skarżąca gdy wskazuje, że zakres opieki na dwoma niepełnosprawnymi synami jest szerszy i pociąga za sobą większe wydatki, niż w przypadku gdyby opieką obejmowała tylko jedno niepełnosprawne dziecko, to jednak powyższe okoliczności na gruncie analizowanych regulacji u.ś.r. nie mogą zostać uwzględnione i nie prowadzą do możliwości przyznania drugiego świadczenia pielęgnacyjnego lub tegoż świadczenia w podwójnej wysokości.
Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznał za wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1b u.ś.r., w szczególności przez nieuwzględnienie kontekstu konstytucyjnego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Postawiony w tym zakresie zarzut także jest nietrafny. Zastosowanie systemowych i funkcjonalnych reguły wykładni winno prowadzić do skonstruowania wzorca kontrolnego, który będzie pozostawał w zgodności z normami konstytucyjnymi, a to z uwagi na to, że Konstytucja RP jest aktem nadrzędnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Koniecznym elementem procesu wykładni prawa jest poznanie jego treści m.in. w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada konieczność zbadania czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi.
Takiej sprzeczności nie zdiagnozowano, a tym samym nie znaleziono podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Przepis ten bowiem pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją RP. Za powyższą tezą przemawia treść art. 193 Konstytucji RP, wskazująca, że skierowanie takiego pytania jest fakultatywne. W sytuacji kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne.
Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania do Trybunału (vide: postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., P 112/15; P.Hofmański, S.Zabłocki, Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, Lex 2011 wydanie 2; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 78/14; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2707/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Konfrontując treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1b u.ś.r. z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) wypada zauważyć, iż wynika z niej nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Podmioty takie winny być traktowane bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, zaś odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych powinny znajdować podstawę w przekonujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04).
Jak już była o tym mowa, na gruncie art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1b u.ś.r., z uwagi na treść i cel tej regulacji prawnej, kwestia zakresu faktycznie świadczonej opieki nad osobą niepełnosprawną, a także wielkości wydatków ponoszonych z tego tytułu, nie stanowią przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zwiększone zaangażowanie opiekuna i podwyższone wydatki, nie stanowią cechy relewantnej prawnie na gruncie analizowanej regulacji, także wtedy gdy jest to następstwem sprawowania opieki nad kilkoma osobami niepełnosprawnymi. Powyższe wskazuje, iż regulacja art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1b u.ś.r., nie przewidując możliwości przyznania opiekunowi kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na kolejną osobą, nie ma cech dyskryminujących skarżącą.
Brak jest także podstaw do uznania, iż zrekonstruowana norma prawna wynikająca z treści art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1b u.ś.r. narusza art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te zgodnie ze swoim miejscem w systematyce konstytucji, koncentrują się nie na aspektach prawnych lecz społecznych (socjalnych) stanowiąc źródło zasad polityki państwa. Ponadto zrekonstruowanie wzorca kontroli konstytucyjnej w oparciu o powyższe przepisy jest osłabione z uwagi na treść art. 81 Konstytucji, który wyraźnie wskazuje, iż uprawnienia, o których mowa m.in. w art. 69 i art. 71 Konstytucji RP mogą być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie.
Niezależnie od tych uwag należy wskazać, iż sytuacja skarżącej, która uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy i sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem nie stanowi paraleli do sytuacji będącej podstawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11. Stąd wskazywanie na analogię i upatrywanie sprzeczności zrekonstruowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie znajduje oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie można także zgodzić się z autorem kasacji co do tego, że zrekonstruowana w dotychczasowym postępowaniu norma prawna naruszała zasadę ochrony rodziny wynikającą z art. 18 Konstytucji RP. Kasacja w swych motywach takiej sprzeczności nie identyfikuje z konkretnymi okolicznościami, a brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego nie pozwala potwierdzić jego zasadności.
Powyższe okoliczności, wskazujące na nietrafność zarzutów naruszenia konkretnie wskazanych norm konstytucyjnych, nie pozwalają z kolei potwierdzić zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że art. 2 Konstytucji RP może stanowić samodzielną podstawę skargi, ale pod warunkiem, iż zostanie sprecyzowany zarzut naruszenia prawa podmiotowego nim chronionego (vide: wyrok TK z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2001 r., SK 26/01; wyrok TK z dnia 25 lutego 2003 r., SK 9/02) albo kiedy w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP wiąże się naruszenie innych wolności lub praw chronionych konstytucyjnie (vide: wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2006 r., SK 46/05).
Tym samym przepis ten generalnie traktowany jest jako podstawa niesamodzielna i pośrednia praw podmiotowych jednostki. Podobnie traktuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego samą zasadę sprawiedliwości społecznej. Przyjmuje się, iż zarzut naruszenia owej zasady nie może stanowić jedynego argumentu podniesionego w skardze konstytucyjnej, chyba że naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej jest oczywiste, szczególnie drastyczne i wywołuje bardzo poważne negatywne skutki społeczne (vide: M.Zubik, W.Sokolewicz [w:] L.Garlicki (red.), M.Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd.Sejmowe 2016 r., uwagi do art. 2). Przy czym dokonywanie na gruncie tej zasady przysporzeń poszczególnym obywatelom od całego społeczeństwa może być konstytucyjnie uzasadnione jedynie na podstawie zasady solidaryzmu społecznego lub zasady słuszności. W każdym z tych wypadków pomoc ta nie może jednak polegać na pokrywaniu przez wszystkich członków społeczeństwa całości jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej lub społecznej (vide: wyrok TK z dnia 25 lutego 2014 r., SK 18/13; wyrok TK z dnia 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Odnosząc się natomiast do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 p.p.s.a., należy wskazać, że zagadnienie prawne wskazywane w badanej skardze kasacyjnej nie budzi poważnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazywał także na rozbieżności w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, Tym samym wniosek o przedstawienie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 p.p.s.a. wypada uznać za bezzasadny.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).