Uzasadnienie
Burmistrz W. decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej; "k.p.a.") oraz art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 17, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej jako "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku I. J., odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko T. M. J..
Organ I instancji, powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy oraz okoliczność, że I. J. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M. J..
I. J. odwołała się od powyższej decyzji twierdząc, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt SK 7/11, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych również może być niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a, b, art. 24 ust. 2 i 2a ustawy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] października 2019 r. wynika, iż T. J. został zaliczony do osób niepełnosprawnych i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wymaga zatem opieki, którą sprawuje I. J.- matka. Z akt sprawy wynika również, że I. J. przyznano na okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem M. J., w wysokości [...] zł miesięcznie.
Organ II instancji podał treść przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy i podkreślił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy, na drugie dziecko.
Zdaniem Kolegium, nie powinno budzić wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym kategoriom osób, które podejmują decyzję o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogą wykonywać pracy zarobkowej. Nie jest to natomiast świadczenie dla osoby niepełnosprawnej, chociaż niepełnosprawność osoby podopiecznej jest jednym z istotnych wymogów przyznawania opiekunowi świadczenia opiekuńczego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie osobie sprawującej opiekę i niemogącej pracować zarobkowo pewnego stałego dochodu, który ma zastąpić, chociaż częściowo, brak zarobkowania. Osoba sprawująca opiekę może zrezygnować z pracy zarobkowej tylko raz niezależnie od tego, czy będzie opiekowała się jedną, czy więcej niż jedną osobą niepełnosprawną i dlatego może otrzymać jedno świadczenie pielęgnacyjne. Użycie w art. 17 ust. 1 ustawy liczby pojedynczej przy określeniu cech niepełnosprawnego podopiecznego nie oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje na każdą, pojedynczą osobą, niepełnosprawną, bo nie jest to świadczenie przeznaczone dla osoby niepełnosprawnej.
Ponadto z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wyraźnie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma już ustalone m.in. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie zawęził hipotezy normy prawnej, jak proponuje strona skarżąca, do już wcześniej ustalonego świadczenia pielęgnacyjnego na daną osobę podopieczną, choćby dlatego, że świadczenie to nie jest przyznawane na osobę podopieczną, lecz jest przyznawane opiekunowi w związku z rezygnacją z zatrudnienia i zarobkowania. Skoro opiekun już wcześniej zrezygnował z zatrudnienia i otrzymał świadczenie pielęgnacyjne, to przecież drugi raz z zatrudnienia zrezygnować nie może. Dokonanie wykładni celowościowej wskazanych wyżej przepisów, jak proponuje strona skarżąca, nie jest możliwe, bowiem ich wykładnia językowa jest zupełnie wystarczająca i nie prowadzi do rezultatów niemożliwych do akceptacji.
Oczywistym jest, że nakład pracy rodzica, opiekuna sprawującego opiekę nad dwójką niepełnosprawnych dzieci jest większy od rodzica opiekującego się jednym dzieckiem, jak też łączne potrzeby dwójki dzieci są większe od potrzeb jednego dziecka, jednakże ustawodawca w żaden sposób nie uzależnił wysokości świadczenia pielęgnacyjnego od ilości podopiecznych osoby rezygnującej z pracy zarobkowej.
Na powyższą decyzję I. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie, w której wniosła o uchylenie decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem skarżącej Sąd, rozpoznając sprawę, powinien we własnym zakresie ustalić, czy art. 17 ust. 5 pkt 1 b ustawy jest zgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, ewentualnie wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tej sprawie. Skarżąca ponownie powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej (wyznaczony z urzędu) podtrzymał dotychczasowe stanowisko strony w sprawie, w szczególności argument, iż Sąd ma możliwość zbadania samodzielnie, bez zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjności przepisów ustawy. Tym bardziej, że zbliżony stan faktyczny, jak to wskazano w skardze, został już negatywnie oceniony przez Trybunał Konstytucyjny.
Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na istotną w tym przypadku wykładnię celowościową art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1b ustawy. Poza tym, zdaniem pełnomocnika, roszczenie o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem T. J. oparte jest na innej postawie faktycznej, niż realizowane dotychczas świadczenie pielęgnacyjne związane z opieką nad synem M. J.. Przedmiotowy art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. b ustawy ma na celu uniknięcie sytuacji, w której w związku z opieką sprawowaną nad danym dzieckiem uzyskuje się w tym celu "podwójne" świadczenie (np. przez każdego z prawnych opiekunów). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca nie sprawuje jednej opieki nad dwójką dzieci, lecz otacza opieką każde z dzieci. Faktem jest oczywiście, że nie mogła z jednej pracy zrezygnować dwukrotnie, jak to opisuje organ. Jednakże, faktem jest także, że ze względu na bardzo trudną sytuację rodzinną, skarżąca nie może sobie pozwolić na to, aby pracować na dwa etaty lub chociażby na jeden etat z wykorzystaniem prac dorywczych.
Organ powinien wziąć pod uwagę także i drugą okoliczność, że gdyby skarżąca nie znalazła się w takiej sytuacji, mogłaby zapewnić swoją pracą byt i godne warunki finansowe obydwu synom, mogąc świadczyć pracę na różnych podstawach i różnym podmiotom.
Ponadto pełnomocnik podkreślił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest zasadą, zaś wspomniany przepis art. 17 ust. 5 punkt 1 lit. b stanowi wyjątek od tejże zasady. W polskim systemie prawnym wyjątków tymczasem nie można interpretować rozszerzająco. W ocenie pełnomocnika skarżącej, takie rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie w związku z koniecznością osobistej opieki nad tylko jednym dzieckiem, w sytuacji, gdy opieki takiej wymaga także drugie dziecko osoby uprawnionej, jawi się jako niezgodne z art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 Konstytucji. Skarżąca niewątpliwie znajduje się w trudniejszej sytuacji niż osoby, które muszą sprawować opiekę wyłącznie nad jednym dzieckiem, a zatem nie może być w takiej sytuacji potraktowana na równi z takimi osobami, a co za tym idzie, władze publiczne nie mają prawa odmówić tej rodzinie pomocy, powołując się na rozszerzającą interpretację wyjątku od zasady ogólnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem T..
Odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia organy powołały się na bezsporny w sprawie fakt, że strona korzysta już z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2023 r.) w związku z opieką nad drugim niepełnosprawnym synem M. J..
Podstawę prawną decyzji organów stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej określaną jako "ustawa").
Według ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje (m.in.) matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (vide: art. 17 ust. 1 ustawy).
Przeszkody prawne w nabyciu ww. świadczenia pielęgnacyjnego wymienione zostały enumeratywnie w art. 17 ust. 5 ustawy. Przy czym negatywne przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego mają charakter rozłączny. Już zaistnienie jednej z nich przesądza o prawnej przeszkodzie do korzystania z tego prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 777/11).
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Powyższy przepis, zdaniem Sądu, nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
W ocenie Sądu, redakcja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy (w związku z art. 27 ust. 5 ustawy) jest wyraźna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącej wykładnia językowa normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy jest wystarczająca do odkodowania treści i znaczenia tego przepisu i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm ustawy, w szczególności z art. 17 ust. 1 ustawy, z uwagi na cel uregulowanego w tym przepisie świadczenia pielęgnacyjnego.
Nie ma też racji pełnomocnik skarżącej, że przedmiotowy przepis, ma na celu wyłącznie wykluczenie sytuacji, gdy oboje opiekunów pobierają świadczenie pielęgnacyjne na to samo dziecko. Celem tej regulacji jest bowiem, co do zasady uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń w nich wymienionych, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami, a więc i nad dwójką dzieci w rodzinie. Przy czym ustawodawca, wprowadzając przedmiotowe ograniczenie zasady przyznawania świadczeń umożliwił jednocześnie uprawnionemu wybór świadczenia, które chce uzyskiwać.
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy więc odczytywać w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli jest już ustalone osobie uprawnionej prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, ale jeśli te świadczenia mogą być przyznane osobie uprawnionej w związku z wychowaniem lub opieką nad różnymi dziećmi, to przysługuje jedno z nich, wybrane przez osobę uprawnioną.
Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że ustalenie raz na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem wyklucza przyznanie jej kolejnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy w celu sprawowania opieki, w tym samym czasie, nad kolejną osobą w rodzinie – drugim niepełnosprawnym synem.
Jak już wskazano, należy zwrócić uwagę na cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem w jakimś stopniu zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba opiekująca się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych rezygnacją z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 3051/12 i z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 1662/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafnie określiło Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje określonym kategoriom osób, które podejmują decyzję o sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i z tego powodu nie mogą podjąć pracy zarobkowej lub rezygnują z niej. Nie jest to natomiast świadczenie przyznawane na rzecz osoby niepełnosprawnej, chociaż niepełnosprawność osoby podopiecznej jest jednym z podstawowych wymogów przyznawania świadczenia opiekuńczego.
Istotną cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy mają otrzymywać wsparcie finansowe w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że zrezygnowały z dochodu z pracy, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.
Dlatego też nie można zgodzić się ze skarżącą, że w związku ze sprawowaniem opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci przysługuje jej podwójne świadczenie pielęgnacyjne, niezależnie od tego, że otrzymała już od Państwa rekompensatę materialną za rezygnację z uzyskiwania dochodu z tytułu pracy.
W świetle powyższego, nie można przyznać racji pełnomocnikowi strony, że takie rozumienie omawianego przepisu stoi w sprzeczności z prokonstytucyjną wykładnią tego przepisu, pozwalającą na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.
- 1) i sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) zasady niedyskryminacji (art.
- 18) oraz obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.
- 1) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
W ocenie Sądu, uprzywilejowanie opiekuna dwójki dzieci, który raz zrezygnował z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny poprzez przyznanie mu prawa do pobierania dwóch świadczeń stanowiących swoiste "ekwiwalenty" wynagrodzenia za pracę, byłoby właśnie naruszeniem ww. zasad, biorąc pod uwagę okoliczność (na co zwróciło uwagę Kolegium), że osoba pozostająca w zatrudnieniu i opiekująca się równocześnie wieloma dziećmi uprawniona jest tylko do otrzymania jednego wynagrodzenia za pracę.
Ponadto wyjaśnić należy, że powoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 (dotyczący badania zgodności z Konstytucją art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy), nie odnosi się do sytuacji skarżącej. W wyroku tym Trybunał wypowiedział się o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji rezygnacji obojga rodziców lub opiekunów prawnych z pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Orzeczono, że skoro każdy z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego dziecka i wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa.
Sprawa nie obejmowała więc kwestii prawa do podwójnego świadczenia pielęgnacyjnego dla jednego rodzica rezygnującego z zatrudnienia, w związku z opieką nad dwójką niepełnosprawnych dzieci, lecz dotyczyła prawa każdego z rodziców, który zrezygnował z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy w rodzinie wychowywane jest więcej niż jedno niepełnosprawne dziecko.
Zdaniem Sądu, wbrew sugestiom skarżącej, nie zachodzi tzw. oczywista niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 pkt 1b ustawy z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak też nie ma podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.