Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 410/16, oddalił skargę R.. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...]r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.. w B. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez błędną wykładnię w sytuacji istnienia operatu szacunkowego sporządzonego w sposób zawiły i niezrozumiały, co uniemożliwia analizę w zakresie, czy wzrost nieruchomości nastąpił na poziomie ustalonym przez biegłą;
- b) art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w sytuacji, gdy sporządzony operat został opracowany w sposób zawiły, co uniemożliwia ustalenia prawidłowości poziomu wzrostu nieruchomości;
- 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez wydanie przedmiotowego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności braku wskazania o ile wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości i czy opłata adiacencka została ustalona na prawidłowym poziomie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy Sąd I instancji winien uchylić decyzję SKO w B. z [...]r i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...]r.;
- b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji i poprzestanie na ogólnikowym i lakonicznym odniesieniu się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze kwestionujących sposób prowadzenia postępowania i poszanowania zasad procesowych, w szczególności w zakresie braku wykazania o ile wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału i poprzestaniu na przytoczeniu przepisów regulujących zasady wyceny nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też udziału w składzie orzekającym SKO ponownie rozpoznającego sprawę, tych samych członków, którzy uczestniczyli w poprzednim wydaniu decyzji kasacyjnej z [...] r., tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.
W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Zaczynając od ostatniego zarzutu – naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. – stwierdzić należy, że jest on oczywiście bezzasadny, co prawidłowo ustalił już Sąd I instancji. "Sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych" (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 1736/13, LEX nr 1592127). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zostały w ogóle uzasadnione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do nich odnieść, gdyż nie wie, jakiego aspektu norm zawartych w tych przepisach dotyczą. Uzasadniony został jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki miałby polegać na ogólnikowym i lakonicznym odniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzutów skarżącego zawartych w skardze, w szczególności w zakresie braku wykazania o ile wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału. Zarzut ten jest o tyle nieuzasadniony, że Sąd I instancji wskazał na wzrost wartości nieruchomości wynikający z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. z [...] r. (str. 7 uzasadnienia wyroku). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować poprawności operatu szacunkowego, a do braku przejrzystości operatu szacunkowego w zakresie wyboru nieruchomości do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego sprowadza się dalsze uzasadnienie tego zarzutu. "Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstaw rozstrzygnięcia. Art. 141 § 4 p.p.s.a. nie daje możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie jest też podstawą do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy" (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374). "Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień" (wyrok NSA z 31 lipca 2018 r., I OSK 196/18, LEX nr 2548214).
Jeśli strona skarżąca kasacyjnie chciała podważyć wartość dowodową operatu szacunkowego, to powinna stawiać zarzuty dotyczące sposobu jego sporządzenia, w odniesieniu do konkretnych ustaleń rzeczoznawcy majątkowego i norm dotyczących zasad sporządzania operatu szacunkowego. Tego natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej zabrakło. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony został brak opisu nieruchomości porównawczych, co miałoby uniemożliwić stwierdzenie podobieństwa tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, czy też brak uwzględnienia w wycenie drogi wewnętrznej, natomiast zarzuty te nie zostały "przyporządkowane" do odpowiedniej normy prawnej. Podniesione bowiem w pierwszym zarzucie procesowym (pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie mogło odnieść właściwego skutku, ponieważ przepisy te mają charakter wynikowy i stawiając zarzut ich naruszenia należy jednocześnie (w związku z nimi) wskazać, jakie przepisy postępowania lub prawa materialnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono.
Podobnej argumentacji można użyć do odparcia zarzutów naruszenia prawa materialnego – art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 1a u.g.n. Ostatni z tych przepisów stanowi, że " Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości." Jeśli zatem – jak w tym wypadku – ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, to nie można skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu powołując się na ewentualne wady operatu. W tym celu należało posłużyć się zarzutami dotyczącymi zasad sporządzania operatu szacunkowego (patrz akapit wyżej), jako dowodu w sprawie. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. Podstawy braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie można uzasadniać wadami operatu szacunkowego, jeśli wcześniej nie zakwestionuje się skutecznie wartości dowodowej operatu szacunkowego. Tak się jednak w tej sprawie nie stało.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. (który wszedł w życie 23 sierpnia 2017 r., a więc po wydaniu kwestionowanych decyzji) "Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi." Można byłoby rozważać, czy takiej samej zasady nie dałoby się wyprowadzić także na tle wcześniejszego brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n., zważywszy na pewną linię orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 18.12.2015 r., I OSK 744/14, LEX nr 1999935; z 28.02.2017 r., I OSK 1940/16, LEX nr 2336991; z 26.09.2017 r., I OSK 2951/15, LEX nr 2413173). Tego typu zarzut – w kontekście sposobu wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości w operacie szacunkowym – nie został jednak postawiony w skardze kasacyjnej, co w oczywisty sposób uniemożliwia zakwestionowanie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.