Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2756/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 138/14 oddalił skargę H. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 575/6, obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonych działek nr 11/1 o pow. 1215 m2 i nr 11/2 o pow. 1419 m2 obręb [...] b. dz. adm. P. na rzecz A. J., H. C., B. J., H. P., B. D., S. M. i M. Ł. W uzasadnieniu wskazano, że umową sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1983 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, w formie aktu notarialnego nabyta została na rzecz Skarbu Państwa działka nr 11/1 o pow. 1215 m2 obręb [...] P. Natomiast działkę nr 11/2 o pow. 1419 m2 obręb [...] P. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków- P. z dnia [...] września 1976 r. Nr [...]. Działki te, objęte wykazem hipotecznym [...] b. gm. kat. P. stanowiły współwłasność A. J., K. J., F. J., H. J. i A. J. po 1/5 części.

Organ I instancji powołał postanowienia stwierdzające nabycie spadku po byłych właścicielach i podkreślił, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. W oparciu o zebraną dokumentację geodezyjno – prawną oraz porównanie mapy archiwalnej działek nr 11/1 i nr 11/2 z obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jedn. ewid. P. m. Kraków ustalono, że wywłaszczonym działkom odpowiadają obecnie działki: nr 575/2, nr 575/6, nr 576/6 i nr 576/19 oraz nr 69/34 obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków. Prezydent wskazał, że przedmiotem wydawanej w sprawie decyzji jest część działki nr 575/6 obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków. Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [...] działka ta stanowi własność K. H. Organ I instancji wskazał, że jakkolwiek przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, tj. budowę Szpitala XXX-lecia w P., gdyż inwestycja ta nigdy nie została ukończona, to nie można jej w chwili obecnej zwrócić, gdyż nie stanowi ona własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Na mocy umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...], m.in. działka nr 14/15 (z której powstała działka nr 575/6) została wniesiona tytułem darowizny na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie. Podejmowane były czynność w celu odzyskania władania nieruchomością przez Skarb Państwa, ale nie doprowadziły one do takiego skutku. W konsekwencji nie może zostać zwrócona działka, którą aktualnie Skarb państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie włada.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651, ze zm. – dalej "u.g.n."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Kwestia władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub gminę ma natomiast znaczenie o tyle, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, orzekającej o zwrocie. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina dokonały rozporządzenia nieruchomością nie wypełniając obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. i w konsekwencji nie władają aktualnie nieruchomością, musi zostać poprzedzone działaniami zmierzającymi do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot.

Wojewoda wskazał, że organ I instancji podejmował cały szereg czynności mających na celu umożliwić przywrócenie stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. W szczególności Prezydent Miasta Krakowa zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności nieruchomości przekazanych na rzecz Fundacji przez Skarb Państwa. Pismem z dnia 26 marca 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o wszczęcie postępowań sądowych w zakresie legalności przekazania na rzecz Polsko - Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa z ewentualnym naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie zbycia ich przez tę Fundację w trakcie postępowań o zwrot nieruchomości. W powyższym zakresie Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa udzieliła odpowiedzi w formie opinii: z dnia 17 grudnia 2008 r., z dnia 12 marca 2009 r. i z dnia 19 lipca 2010 r., w których wskazała na brak zasadności do wystąpienia z powództwami w powyższym zakresie.

Organ I instancji zwracał się również do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań prawnych celem umożliwienia realizacji przedmiotowych roszczeń właścicieli nieruchomości wywłaszczonych pod budowę Szpitala XXX-lecia w P. lub ich spadkobierców, przy czym Minister Skarbu Państwa podzielił stanowisko Prezesa Prokuratorii Generalnej.

Podejmowane były również działania zmierzające do odwołania przez Ministra Skarbu Państwa darowizny na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie i opracowywania projektu aktu notarialnego - umowy przeniesienia zwrotnego na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przekazanych w/w Fundacji tytułem darowizny, a mające na celu odzyskanie przez Skarb Państwa własności m.in. stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr 576/6. W dniu 9 maja 2011 r. zawarty został akt notarialny Rep. A nr [...] - umowa przenosząca własność, na podstawie której Likwidator Polsko - Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie zobowiązał się wydać Skarbowi Państwa do dnia 30 maja 2011 r. działki: nr 575/3, 576/27, 576/30, 576/33, 576/35. Pozostałe działki objęte odwołaniem darowizny w tym działka nr 575/6 nie zostały objęte tą umową z powodu roszczeń je obciążających. W szczególności działka będąca przedmiotem postępowania była obciążona hipoteką umowną kaucyjną celem zabezpieczenia przyszłych wierzytelności z tytułu zwrotu ceny w przypadku niedojścia do skutku umowy przyrzeczonej oraz roszczeniem wynikającym z zawarcia umów przedwstępnych z K. H. Przed Sądem Okręgowym w Krakowie dnia 22 września 2011 r. zapadł wyrok o sygn. I C 2052/00 w sprawie z powództwa K. H. o złożenie oświadczenia woli, w którym w pkt l orzeczono o zobowiązaniu Polsko - Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie w wykonaniu przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2005 r. Rep. [...] oraz późniejszych aneksów do niej, do złożenia oświadczenia woli o podanej w wyroku treści.

W/w oświadczenie dotyczyło także działki nr 575/6. W konsekwencji tego wyroku umową sprzedaży warunkowej oraz umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2011 r. Rep [...] Polska-Włoska Fundacja Promocji Zdrowia [...] w Krakowie w celu wykonania części zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2005 r. Rep. [...] (zmienionej aneksami, szczegółowo wymienionymi w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 2011 r. Rep [...]) sprzedała K. H. działkę nr 575/6.

Organ II instancji stwierdził wobec powyższego, że ze względu na stan prawny nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność osoby trzeciej, nie jest możliwy zwrot przedmiotowej działki, pomimo uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, dopóki na drodze cywilno-prawnej nie dojdzie do unieważnienia wszystkich umów cywilno-prawnych przenoszących prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do odzyskania prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowane były przez organy administracji publicznej czynności zmierzające do odzyskana władztwa nad przedmiotową nieruchomością. Podkreślono także, że organy rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają legitymacji do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny. Taki interes prawny posiadają wnioskodawcy ubiegający się o zwrot, nie mają go natomiast organy. Nie wynika przy tym z akt sprawy, aby wnioskodawcy wystąpili z takim powództwem do sądu powszechnego.

W skardze do sądu administracyjnego H. C. wniosła o uchylenie decyzji i jednoznaczne wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Wojewody nie uwzględnia ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05, z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 557/07, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1477/07, z dnia 28 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1235/01, z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 104/05, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1147/09, z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1305/09. W skardze zarzucono naruszenie art. 136 i art. 137 u.g.n., art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 7 w zw. z art. 87 Konstytucji RP. Zdaniem strony skarżącej organy administracji nie podjęły dotychczas działań zmierzających do odzyskania władztwa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz nie przeprowadziły należytego postępowania wyjaśniającego, bezzasadnie pomijając wiele istotnych kwestii w tej sprawie zgłaszanych przez strony w toczących się postępowaniach o zwrot.

Strona skarżąca podniosła, że Wojewoda nie zainteresował się udokumentowanymi przypadkami zaniżania wartości sprzedanych nieruchomości, sprawą zastosowania prawa pierwokupu i nie reaguje na sygnały naruszania prawa przy wydawaniu pozwoleń na budowę na przedmiotowych nieruchomościach. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyła szerokie fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę przyjmując, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne obejmują istotne dla sprawy okoliczności, a ich ocena prawna jest prawidłowa. Sąd przyjął, że w sprawie spełnione są częściowo przesłanki do zwrotu nieruchomości, bowiem z wnioskiem wystąpiły wszystkie osoby będące spadkobiercami byłych właścicieli, a objęte wnioskiem o zwrot części działek dawnych działek nr 11/1 i 11/2 są zbędne na cel wywłaszczenia. Na przeszkodzie do zwrotu stoi jednak aktualny stan prawny nieruchomości, gdyż stały się one przedmiotem obrotu cywilnoprawnego i obecnie ich właścicielem nie jest Skarb Państwa ani Gmina. Na mocy umowy notarialnej z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] m.in. działka nr 14/15 (z której powstała działka nr 575/6) została wniesiona tytułem darowizny na rzecz Polsko-Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia [...] w Krakowie.

Z kolei umową sprzedaży warunkowej oraz umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2011 r. Rep [...] Polska-Włoska Fundacja Promocji Zdrowia [...] w Krakowie, w celu wykonania części zobowiązań wynikających z przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2005 r. sprzedała działkę nr 575/6 K. H. Zawarcie tej umowy było wynikiem wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I C 2052/00.

Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Nie mogą bowiem podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1998, sygn. IV SA 615/97, LEX nr 45910, wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r.,sygn. akt l OSK 722/08).

W orzecznictwie wskazuje się na możliwość podważenia ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości w przypadku, gdy organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., czyli nie poinformował poprzedniego właściciela nieruchomości o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie podjęto szereg czynności celem odzyskania własności objętej postępowaniem działki, nie przyniosły one jednak skutku z uwagi na roszczenie K. H. Sąd podzielił także stanowisko, że organy administracji publicznej nie mają podstaw prawnych do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umów przenoszących własność nieruchomości na rzecz osób trzecich.

W skardze kasacyjnej H. C., reprezentowana przez adwokata, zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niespełnienie wyrażonej w tym przepisie zasady, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie;
3. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;
4. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu;
5. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
6. 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 136 ust 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;
7. 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a.;
8. 7) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;
9. 8) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;
10. 9) art. 1 p.u.s.a. oraz przepisy rozdziału pierwszego p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach przez przyjęcie, iż organy administracyjne nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r., Rep. A [...], i innych umów;
11. 10) art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi według Sądu – nieistniejącą w przepisach prawa – negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot tej nieruchomości;
12. II. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
13. 1) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie;
14. 2) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracyjne nie zrobiły wszystkiego, aby przedmiotowa nieruchomość znalazła się z powrotem we władaniu podmiotów publicznych. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko Sądu, że zbycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczonej nieruchomości osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być podstawą odmowy zwrotu takiej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 tej ustawy. Zdaniem skarżącej w okolicznościach faktycznych danej sprawy spełnienie przesłanek pozytywnych zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek negatywnych, prowadzić powinno do wydania decyzji pozytywnej dla osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują żadnych innych - poza wskazanymi w art. 229 u.g.n. - przesłanek negatywnych, a więc okoliczności, które mogłyby powodować wyłączenie roszczenia dawnego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, mimo spełnienia warunków wskazanych w art. 136 — 137 u.g.n. Zdaniem skarżącej uprawniony jest zatem wniosek, iż w przypadku braku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 229 u.g.n., nie ma podstaw do odmowy zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W niniejszej zaś sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Podkreślono, że przedmiotowe nieruchomości nigdy nie zostały przez Skarb Państwa sprzedane, bowiem zdarzenia prawnego, w wyniku którego Skarb Państwa przestał być właścicielem tychże działek nie stanowiła umowa sprzedaży, ale umowa darowizny (w odniesieniu do części nieruchomości) oraz akt wniesienia nieruchomości jako wkładu do Polsko Włoskiej Fundacji Promocji Zdrowia im. Świętego Rafała w Krakowie (w odniesieniu do pozostałej części).

Na nieruchomościach tych nie ustanowiono także nigdy prawa użytkowania wieczystego. W ocenie skarżącej nie ma zatem jakichkolwiek okoliczności, które w świetle obowiązujących przepisów regulujących kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mogłyby stać na przeszkodzie wobec wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot części działki nr 575/6 obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, w granicach wywłaszczonych działek nr 11/1 i nr 11/2 obr. [...] jedn. ewid. P. Wskazano, że w kilkunastu wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w latach 2002 - 2011 wyrokach znanych zarówno Sądowi, jak i skarżącej, dotyczących zwrotu nieruchomości nabytych (wywłaszczonych) na cel budowy szpitala publicznego w Krakowie – P., jak również w kilku wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących tychże spraw, zawarta jest jednoznaczna wykładnia przepisów, które należy zastosować w tych przypadkach.

Zdaniem skarżącej wszystkie te wyroki, ze względu na analogiczny stan faktyczny i prawny, powinny znaleźć zastosowanie w omawianym przypadku działek nr 11/1 i nr 11/2 obr. [...]. dz. adm. P. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Jakkolwiek co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty odnoszące się do przepisów postępowania, to ze względu na ich charakter w niniejszej sprawie uprzedniego rozpatrzenia wymagają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadność zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi, lub też stwierdzenie podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zależą od uprzedniego rozważenia, czy organy administracji istotnie dopuściły się zarzucanych naruszeń przepisów regulujących postępowanie dowodowe oraz przepisów prawa materialnego. Trzeba przy tym zauważyć, że zakres koniecznych do poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych pozostaje w związku z przesłankami znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego, organy są zobowiązane ustalić takie fakty, które na gruncie określonej regulacji prawnomaterialnej są relewantne.

Zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oparty jest na tezie, że odmowa zwrotu, ze względu na utratę tytułu prawnego do działek przez Skarb Państwa, bazuje na przesłance, która nie została wyrażona w art. 136 u.g.n., a w przypadku stwierdzenia pozytywnych przesłanek do zwrotu i jednoczesnym brak ustawowych przesłanek negatywnych winno dojść do orzeczenia o zwrocie.

Okoliczności faktyczne, w jakich doszło do utraty tytułu do działki objętej postępowaniem przez Skarb Państwa nie są w sprawie sporne. W orzecznictwie sądów administracyjnych w konsekwencji doszło do rozbieżności stanowisk w sprawach, w których Skarb Państwa utracił tytuł do wywłaszczonych działek z naruszeniem art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., a nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej orzecznictwo w takich sprawach nie było jednolite, co stało się podstawą do wystąpienia przez Prokuratora Generalnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.

W wyniku tego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny podjął 13 kwietnia 2015 r. uchwałę siedmiu sędziów NSA, sygn. I OPS 3/14, w której przyjął, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Uzasadnienie tej uchwały zawiera zarówno przegląd dotychczasowego orzecznictwa w tej kwestii, dokumentując istniejące rozbieżności, jak i przedstawia argumentację przemawiającą za rozstrzygnięciem przyjętym w uchwale. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że konstytucyjna zasada ochrony własności nie ma charakteru bezwzględnego, jakkolwiek odjęcie własności poprzez wywłaszczenie jest obwarowane szeregiem warunków.

Przepis art. 136 u.g.n. stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony własności. Roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny, chociaż zwrotne przeniesienia prawa własności wywłaszczonej nieruchomości następuje w drodze administracyjnej. Decyzja o zwrocie ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek rzeczowy oraz stanowi podstawę co ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Roszczenie o zwrot przysługuje przy tym wyłącznie wobec Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z tych względów brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n., przy uwzględnieniu przedstawionych argumentów, prowadzi do wniosku, że warunek legitymowania się przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządy terytorialnego tytułem prawnym do zwracanej nieruchomości jest jedną w ustawowych przesłanek zwrotu, a nie jak zarzucono w skardze kasacyjnej, warunkiem o charakterze pozaprawnym.

W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że brak możliwości realizacji roszczenia o zwrotu w naturze nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale zwrócił uwagę, że w wyniku dokonanego rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa, dochodzi do nabycia prawa przez inny podmiot, którego prawo własności też podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Nie może tego prawa niweczyć niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego.

W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podjął także kwestię stosowania w analizowanym stanie faktycznym instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i obowiązku podjęcia przez organy kompetentne do orzekania w sprawie zwrotu czynności w celu odzyskania tytułu do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W szczególności prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości w takiej sytuacji powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" uznano za zbyt daleko idący. Zwrócono przy tym uwagę, że art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01, podzielił go także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11.

Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany uchwałą siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 i nie znajduje podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w trybie art. 269 p.p.s.a. Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, albowiem przesłanka legitymowania się tytułem do zwracanej nieruchomości ma charakter normatywny i jest elementem art. 136 ust. 3 u.g.n. ze względu na przyjęty tryb administracyjny zwrotu. Skoro zwrotowi podlega prawo do nieruchomości, to organ uprawniony do orzekania o jego zawrocie musi mieć możliwość nim dysponować w trybie administracyjnym. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w sprawie nie orzekano o wywłaszczeniu, natomiast w sytuacji konkurencji prawa własności i roszczenia o zwrot tego prawa, co ma miejsce w analizowanym przypadku, właśnie ze względu na regułę równości wyrażoną w art. 64 ust. 2 i powszechności ochrony z art. 64 ust. 1 Konstytucji, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie kolizji w trybie administracyjnym.

W konsekwencji nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego. Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. jest wskazanie, że określone naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, a naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak powyżej wskazano, w sprawie nie doszło do zarzucanych naruszeń prawa materialnego, nie można zatem Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Nie naruszył Sąd I instancji również art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych. Uzasadnienie wyroku zwiera elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., przyjmując zarówno prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego, jak i wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia. Stanowisko Sądu I instancji w kwestii braku możliwości wiążącego wskazania czynności koniecznych do podjęcia przez organy w celu odzyskania przez podmioty publicznoprawne tytułu do nieruchomości jest prawidłowe. Argument, że organy winny podjąć "wszelkie możliwe kroki w celu odzyskania tego tytułu przez Skarb Państwa lub gminę" nie zawiera żadnej treści do czasu skonkretyzowania, o jakie kroki prawne może chodzić. Nie określono ich w skardze kasacyjnej, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że art. 100 § 1 k.p.a. nie jest źródłem legitymacji do wystąpienia z powództwem przez organ do sądu powszechnego.

Jest ono zgodne ze stanowiskiem SN zajętym w wyroku z 4 czerwca 2003 r., sygn. I CKN 471/01, zatem Sąd I instancji nie naruszył zakresu kognicji przyjmując, że nie jest w stanie wskazać podstaw prawnych mogących legitymować organ orzekający w sprawie zwrotu do występowania z powództwem o usunięcie skutków rozporządzeń nieruchomością dokonanych bądź to przez Skarb Państwa, bądź też w następnej kolejności przez inne podmioty. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyroki wydane w innych postępowaniach jest jedynie dowodem na występujące w dotychczasowych orzecznictwie rozbieżności, co było powodem podjęcia wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14.

Nie można również twierdzić, jak to przyjęto w skardze kasacyjnej, że wskazywanie przez sąd administracyjny dostępnych środków prawnych stosowanych przed sądami powszechnymi wykraczałoby poza zakres właściwości sądu administracyjnego. Poza zakres właściwości wykraczałoby ich rozpoznanie i ocena zasadności. Natomiast jeżeli sąd administracyjny miałby przyjąć, że w sprawie organy winny podjąć własne kroki w celu odzyskania tytułu do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to ze względu na wiążący organy charakter zaleceń co do dalszego postępowania określony w art. 153 p.p.s.a winien sprecyzować jakie obowiązki na organie w tym zakresie ciążą. Jak potwierdza skarga kasacyjna, także strona skarżąca nie potrafiła takich środków zindywidualizować.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego odnoszące się do przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Organy były zobowiązane do poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a. nie zostały w skardze kasacyjnej uzasadnione i nie jest jasne na czym miały polegać oraz jakich okoliczności faktycznych dotyczyć. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera trzy zasady ogólne: praworządności, prawdy oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co może mieć miejsce co do zasady w przypadku decyzji uznaniowych. Nie sprecyzowano w skardze kasacyjnej, która z zasad została naruszona i jak to wpłynęło na rozstrzygnięcie, skoro stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, a decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. nie wskazano, w jakim zakresie materiał istotny dla rozpoznania sprawy nie został zebrany i co powinno zostać jeszcze udowodnione. Kwestia usunięcia skutków dokonanych rozporządzeń prawem własności wywłaszczonych nieruchomości, jak wyżej wyjaśniono, nie jest taką okolicznością faktyczną.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.