Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2304/14, oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Wojewoda Pomorski zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Węzła [...] (droga krajowa [...]) z ulicą [...] (droga krajowa nr [...]) – Węzła [... w G. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 1.689.372,00 zł, w tym na rzecz Z. K. w kwocie 46.927,00 zł, J. K. w kwocie 46.927,00 zł, A. K. w kwocie 46.927,00 zł, R. Z. K. w kwocie 1.501.664,00 zł i L. M. B. oraz J. B. w kwocie 46.927,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w/w nieruchomości, stanowiącej uprzednio współwłasność Z. K., J. K., A. K., R. Z. K., L. M. B. i J. B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że skoro rzeczoznawca majątkowy przesłał nowe operaty szacunkowe z dnia 21 grudnia 2011 r., to istnieje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji.
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 1.689.372,00 zł za przejęcie z mocy prawa spornej nieruchomości.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), przez uznanie, że sporządzony operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2011 r., spełnia wymogi stawiane przez przepisy, które weszły w życie w trakcie postępowania, tj. dnia 26 sierpnia 2011 r., art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.), poprzez wadliwe wytypowanie nieruchomości podobnych bez uwzględnienia przeznaczenia gruntów przyległych, a przez to wadliwe uznanie przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, jako przydatnego do rozstrzygnięcia sprawy, art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez niewłaściwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia wadliwego operatu szacunkowego; art. 134 ust. 2 oraz art. 154 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, nieuwzględnienie i brak weryfikacji przez organ I i II instancji cech charakterystycznych przejmowanej nieruchomości w postaci jej położenia, wielkości, możliwości rozwojowych, w tym przede wszystkim przeznaczenia nieruchomości przyległych, pomimo narzucających się oczywistych wątpliwości co do rzetelności tego operatu.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy i przyjęcie do wyceny nieruchomości nieadekwatnych danych, a nadto niepowołanie innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2304/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.
Zdaniem Sądu, w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił ustalenia faktyczne, uznając, że znajdują one oparcie w zebranym materiale dowodowym. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił odszkodowanie za sporną nieruchomość, o której mowa w art. 12 ust. 4 ustawy drogowej, na rzecz dotychczasowych właścicieli (art. 12 ust. 4f), przyjmując odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (decyzja z dnia 17 czerwca 2010 r.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy drogowej). Podstawę wysokości ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.).
Sąd podniósł, że stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji.
W sprawie niniejszej przejęte zostały z mocy prawa działki położone w G. obręb [...], oznaczone ewidencyjnie numerami: 126, 127, 82/1 i 82/2. Sąd wskazał, że uwzględniając powołane wcześniej przepisy przy ustalaniu odszkodowania należy mieć na uwadze przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Cel wywłaszczenia działek był tożsamy z ich przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego – pod budowę Obwodnicy [...]. Sąd wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w takiej sytuacji wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy, do którego należy wybór metody wyceny przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, zastosował w operacie szacunkowym z dnia 21 listopada 2011 r. podejście porównawcze: metodą korygowania ceny średniej.
Do porównań autorka operatu przyjęła 15 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi znajdujących się w G. i G., o lokalizacji zbliżonej do nieruchomości wycenianej. Sąd I instancji stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji z 17 czerwca 2010 r. przeznaczona była według planu zagospodarowania przestrzennego pod Obwodnicę Trójmiasta (droga publiczna), to prawidłowo rzeczoznawca poddał analizie nieruchomości gruntowe przeznaczone pod drogi oraz zajęte pod drogi publiczne. Sąd wskazał, że tylko wtedy można przyjąć przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, gdy nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi. Skoro takie transakcje były, to prawidłowym jest, że zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę w procesie wyceny.
Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że na nieprawidłowość operatu szacunkowego wskazuje oszacowanie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 71/10 na kwotę 353 zł za m2, w sytuacji, gdy 1 m2 przedmiotowych działek został oszacowany na kwotę 218 zł (działki nr 82/1, 126 i 127) i 224 zł (działka nr 82/2). Z odpisu operatu szacunkowego dotyczącego wyceny działki nr 71/10 wynika bowiem, że położona jest ona na terenie, gdzie plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę mieszkaniowo-usługową, a więc jej przeznaczenie było inne, niż przeznaczenie wycenianych w przedmiotowej sprawie działek.
W ocenie Sądu I instancji nie było w sprawie podstaw do kwestionowania wysokości odszkodowania ustalonego przez organy administracji. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii nowego biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny przedmiotowej nieruchomości, zaznaczając, że uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie dowodów z dokumentów.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- a) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ II instancji przez uznanie, iż sporządzony na użytek postępowania przez biegłego rzeczoznawcę majątkową operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2011 r. spełnia wymogi stawiane przez przepisy, które weszły w życie w trakcie postępowania, tj. dnia 26 sierpnia 2011 r.,
- b) art. 4 pkt 16 u.g.n., przez wadliwe wytypowanie nieruchomości podobnych bez uwzględnienia przeznaczenia gruntów przyległych, a przez to wadliwe uznanie przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego, jako przydatnego do rozstrzygnięcia sprawy,
- c) art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przez niewłaściwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w wyniku przyjęcia wadliwego operatu szacunkowego,
- d) art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 154 u.g.n. przez wadliwe przyjęcie, nieuwzględnienie i brak weryfikacji przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny cech charakterystycznych przejmowanej nieruchomości w postaci jej położenia, wielkości, możliwości rozwojowych, w tym przede wszystkim przeznaczenia nieruchomości przyległych, pomimo narzucających się oczywistych wątpliwości co do rzetelności tego operatu;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzje organów administracji nie naruszyły przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do jej ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dokonywanie wyceny nieruchomości przy pomocy kilkunastu subiektywnie dobranych transakcji, rzekomo najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej, spośród setek czy tysięcy transakcji faktycznie odbytych transakcji wyklucza zwykle obiektywizację wartości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. wynika, że zasadą jest wycena nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, a wyjątkiem wycena na podstawie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Wskazano, że przed zmianą rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Zgodnie z nową regulacją, wartość nieruchomości określa się na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, a odstępstwo od tej zasady wymaga szczególnego uzasadnienia.
Skarżący wskazał, że przedstawił organom administracji wycenę gruntu przejętego na cel publiczny w grudniu 2009 r., przyległego do przedmiotowych działek gruntu, gdzie wartość nieruchomości oszacowano na 353 zł za 1 m2, czyli o 135 zł więcej za metr kwadratowy od wartości oszacowanej przez biegłą w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej argument organu II instancji, iż operat ten dotyczy nieruchomości sąsiadującej i nie może stanowić materiału porównawczego w sprawie jest chybiony, choćby w tym sensie, iż tak znacząca różnica pomiędzy wartością nieruchomości może sugerować konieczność weryfikacji wyceny i kontroli dowodu z biegłego. Wskazano, że w niniejszej sprawie pomimo przyjęcia różnych gruntów referencyjnych, różnych dat przeprowadzenia wyceny i przyjęcia różnych współczynników korygujących, szacunek biegłego jest identyczny w przypadku wszystkich operatów – zaktualizowane operaty szacunkowe zostały sporządzone w oparciu o takie same metody wyceny, bez wzięcia pod uwagę zmienionego stanu prawnego, do której to zmiany doszło w trakcie trwania postępowania. Dodatkowo wskazano, że należy uznać za nieprawidłowe, iż organ administracji polecił sporządzenie drugiej opinii przez tego samego biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł być uznany za zasadny.
W pierwszej kolejności należało ocenić zarzuty zgłoszone w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że przepisy postępowania, o jakich mowa w tym przepisie, to przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które regulują kwestie proceduralne w zakresie rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji powinny wskazywać na uchybienia powołanym normom przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Chociaż zarzuty te mogą też być powiązane z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez organy norm kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak wyłączne wskazanie w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 k.p.a. na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tak jak to uczyniono w sprawie, nie mogło być uznane za prawidłowe.
Mając jednak na uwadze przyjętą w orzecznictwie, zgodnie z uchwałą pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, należało również rozpoznać skargę w omawianym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił, że organy nie naruszyły w sprawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i rozważone. Prawidłowej ocenie poddany został podstawowy w rozpoznawanej sprawie dowód w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego. Odniesiono się też do argumentacji i zarzutów skarżącego zmierzających do wykazania nieprawidłowości operatu szacunkowego i słusznie stwierdzono, że operat sporządzony na zlecenie organu odwoławczego, co stało się konieczne w związku ze zmianą od dnia 26 sierpnia 2011 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, spełnia konieczne wymagania wynikające z przepisów prawa, by mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.
Skarżący, podtrzymując żądanie przeprowadzenia dowodu z operatu innego rzeczoznawcy (w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykluczonego z uwagi na regulację zawartą w art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie wykazał, że organ, nie uwzględniając tego żądania, naruszył prawo. Skoro opinia rzeczoznawcy uznana została za prawidłową, to nie istniały podstawy do dalszego szacowania nieruchomości przez kolejnego rzeczoznawcę. Eksponowane przez skarżącego zarzuty odwołujące się do znaczącej różnicy w wycenie przedmiotowych działek i położonej w sąsiedztwie działki 71/10 pomijają całkowicie wyjaśnienia organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji dotyczącej tej kwestii. Wyjaśnienia te należało podzielić. Z uwagi na różnice w przeznaczeniu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (działki wycenione w rozpoznawanej sprawie przeznaczone są pod drogę publiczną, natomiast na sąsiedniej nieruchomości przewidziano zabudowę mieszkaniowo-usługową) nie mogą być uznane za uprawnione twierdzenia o nieuzasadnionej rozbieżności w wycenie tych nieruchomości.
Niezależnie od tego słusznie też wyjaśniono, że każda nieruchomość podlega odrębnej, indywidualnej wycenie i tego rodzaju porównania wyników szacowania różnych nieruchomości nie mogą być miarodajne dla oceny rzetelności poszczególnych operatów.
Przyjęty za podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Nie można także podzielić zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego co do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, na których podstawie oszacowano przedmiotową nieruchomość. Chociaż w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne sformułowane zostały jako odnoszące się do niewłaściwego zastosowania wskazanych w niej przepisów, to ich treść odnosi się także do dokonanej w sprawie wykładni tych norm.
Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, istnieją transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, tego rodzaju ceny transakcyjne prawidłowo stanowiły podstawę do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – również ten przepis ustawy nie został w sprawie naruszony, podobnie jak i wskazany w skardze kasacyjnej art. 154 u.g.n.
Wobec tego, że nieruchomość objęta jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ten ostatni zarzut mógł być w rozpoznawanej sprawie postawiony wyłącznie w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 154 ust. 1 u.g.n. W myśl tego przepisu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wycena nieruchomości dokonana została zgodnie z powyższymi wskazaniami. Ponownie przypomnieć należy podnoszoną wcześniej okoliczność w istotny sposób rzutującą na wycenę przedmiotowej nieruchomości, polegającą na jej przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. pod pojęciem nieruchomości podobnej użytym w tej ustawie należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Odmienne przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego niż pod drogi publiczne nieruchomości przyległych do wycenianej nieruchomości, która w planie tym została przeznaczona pod drogę publiczną, wykluczało możliwość uznania ich za nieruchomości podobne. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
- 18. Skarżący nie wykazał, by w sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu.
Wobec tego, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawowych, stanowiących podstawę wyceny nieruchomości okazały się niezasadne pozostał do rozważenia zarzut odnoszący się do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 159 u.g.n. reguluje szczegółowo kwestie w nim unormowane. Zmiana tego rozporządzenia dokonana rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985) weszła w życie 26 sierpnia 2011 r. Prawidłowo więc, skoro pierwotny operat sporządzony był przed tą datą, a decyzja odwoławcza wydana została [...] września 2012 r. sporządzony został w dniu 21 listopada 2011 r. nowy operat, uwzględniający powyższą zmianę przepisów wykonawczych. Nie istniały też przeszkody, by operat ten został sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego.
Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zarówno w poprzednim stanie prawnym (ówczesny § 36 ust. 1), jak i obecnie co do regulacji przyjętej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wynikającą z omawianych przepisów zasadę w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.
Ta zasada ma pierwszeństwo. Dopiero wówczas, gdy brak jest tego rodzaju transakcji możliwe jest przyjęcie do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, nie może być przez rzeczoznawcę majątkowego ani przez organ orzekający o odszkodowaniu stosowany dowolnie. Gdyby przyjąć prezentowany w skardze kasacyjne pogląd, że nie można mówić o transakcjach nieruchomościami drogowymi, bowiem mają one odmienny charakter od transakcji dotyczących pozostałych nieruchomości, skutkowałoby to tym, że powyższy przepis, w części, w której odnosi się do transakcji drogowych byłby całkowicie zbędny. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko, że brak jest dostatecznych podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych.
Z przedstawionych względów zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 tej ustawy.