Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. B. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z 28 października 1987 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S., w trybie art. 12 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w S. między ulicami P., G., M., G. i K. i stwierdził, że grunty wydzielone pod budowę ulicy S. oznaczonej na projekcie podziału jako działka nr [...] przechodzą na własność Państwa z dniem uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji.
Dnia 2 grudnia 1992 r. została przeprowadzona w Urzędzie Rejonowym w S. rozprawa w sprawie przyznania odszkodowania za działki nr [...],[...]i [...]przejęte pod budowę ulicy S.. Uczestniczył w niej J. B., który odmówił podpisania protokołu rozprawy. Następnie dnia 21.01.1993 r. złożył oświadczenie, w którym wskazał na niezgodność z prawem decyzji podziałowej oraz wniósł o przesunięcie ulicy S. w głąb działki nr [...] z pozostawieniem w stanie nienaruszonym znajdującej się na niej stodoły, o doprowadzenie ulicy tylko do działki nr [...] oraz w przypadku niewyrażenia zgody na proponowaną cenę - wniósł o przydział działki o powierzchni równej powierzchni wywłaszczonej.
Z pisma Starosty S. z 11.06.2001 r. skierowanego do J. B. wynika, że postępowanie dotyczące odszkodowania za grunty wywłaszczone decyzją podziałową jest w toku.
W stosunku do działki nr [...] w dniu 21.08.2001 r. została wydana przez Wojewodę Podlaskiego decyzja komunalizacyjna przenosząca jej własność na Gminę S. W następnych latach prowadzono, głównie z inicjatywy J. B., kilka postępowań dotyczących działki nr [...] i tych działek, które weszły w jej skład, a należały wcześniej do jego poprzedników prawnych wskazanej strony.
W wyniku pisemnego żądania Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2005 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia J. B. odszkodowania za działki nr [...] i [...] – wchodzące obecnie w skład działki nr [...]. W sierpniu 2005 r. sporządzono operaty szacunkowe dla wymienionych działek. W postępowaniu J. B. wniósł o jego zawieszenie, który to wniosek pierwotnie został rozpoznany odmownie postanowieniem z 11 [...] 2006 r. Postanowienie w tym przedmiocie uchylił jednak Wojewoda Podlaski w dniu 05 [...] 2006 r., a po ponownym rozpoznaniu wniosku – Starosta postanowieniem z 18 [...] 2006 r. zawiesił z urzędu do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez SKO kwestii nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r.
J. B. wniósł zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. i zaskarżył bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie wszczęto dopiero pod koniec 1992 r. i ograniczono je do działki przeznaczonej pod ulicę S., za którą zaproponowano odszkodowania wyłącznie w formie pieniężnej. W trakcie postępowania przeprowadzono rozprawę (02.12.1992 r.) oraz zawiadomiono go o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym. Od tego momentu do dnia dzisiejszego nie zakończono postępowania wydaniem decyzji, ani też nie zawiadomiono go o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Wskazał, że trwająca od prawie 20 lat bezczynność, poprzedzona 5-letnią bezczynnością we wszczęciu postępowania w przedmiocie odszkodowania, stanowi o karygodnym zaniedbaniu organów.
Wojewoda Podlaski postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione nie stwierdzając w sprawie bezczynności ani przewlekłości z uwagi na zawieszenie postępowania przez Starostę postanowieniem z [...] maja 2006 r. i brak ustąpienia przyczyn zawieszenia.
J. B. wywiódł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Starosty S. w załatwieniu sprawy przyznania odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę S. i tereny skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Skarżący wniósł także o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlega oddaleniu.
Sąd stwierdził, iż istotne w sprawie niniejszej jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie przedmiotu bezczynności. Z odpowiedzi na skargę wynika, że organ łączy skargę na bezczynność z postępowaniem o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] wywłaszczone decyzją z [...].10.1987 r. wszczętym w 2005 r. (powołuje się bowiem na fakt jego zawieszenia). Tymczasem na podstawie akt można stwierdzić, że prowadzono postępowanie o ustalenie odszkodowania za te działki w 1992 r. oraz że prowadzi się określone postępowanie obecnie, od 2005 r. Z kolei ze złożonego przez J. B. zażalenia na bezczynność oraz ze skargi wynika kwestionowanie niepodejmowania przez organ działań w postępowaniu wszczętym na początku lat 90-tych (z powodu upływu czasu nie ustalono dokładnej daty wszczęcia) w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działki przejęte decyzją z [...].10.1987 r. o numerach nr [...],[...] i [...].
Sąd mając na uwadze, że to skarżący jest dysponentem skargi i określa jej przedmiot uznał, że skarga J. B. dotyczy postępowania o ustalenie odszkodowania za działki nr [...],[...] i [...] wywłaszczone pod budowę ulicy S. i pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, wszczętego w latach 90-tych ubiegłego wieku.
Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się wyłącznie informacje o prowadzeniu tego postępowania pod numerem [...], natomiast brak jest informacji, w jaki sposób zostało zakończone i czy w ogóle to nastąpiło. Zdaniem Sądu więcej okoliczności przemawia za ustaleniem, że nie wydano w nim decyzji kończącej, bowiem z korespondencji między Starostą a Burmistrzem S. prowadzonej na etapie administracyjnym wynika, że sprawa ustalenia odszkodowania była traktowana przez organy jako niezakończona (vide pismo Starosty z 11.06.2001 r. kierowane do J. B., w którym wprost stwierdzono, że sprawa o odszkodowanie "jest w toku", pismo tego organu z 14.11.2002 r. wskazujące, że sprawa o odszkodowanie z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym "nie może być rozpatrzona", pismo Burmistrza z 10.02.2005 r., w której zapytuje on Starostę "na jakim etapie znajduje się sprawa o ustalenie odszkodowania Panu B." wskazując, że "dalsze odwlekanie w czasie załatwienia przedmiotowej sprawy zmusi Gminę do złożenia skargi na bezczynność Starostwa.")
Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że w wyniku pisma Burmistrza z 10.02.2005 r. kierowanego do Starosty o nadanie biegu i zakończenie postępowania o odszkodowanie pod rygorem złożenia skargi na bezczynność – Starosta zawiadomieniem z 22.02.2005 r. poinformował Burmistrza i J. B. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości o numerach [...] i [...] (postępowanie to na chwilę obecną pozostaje zawieszone postanowieniem z [...].05.2006 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Zdaniem Sądu powyższe wszczęcie, wobec wynikającego z akt faktu niezakończenia postępowania toczącego się w 1992 r., nie było konieczne, a skoro nastąpiło, to należy je traktować jako "przyznanie się" organu do okoliczności niezałatwienia sprawy odszkodowania i deklarację swoistego zamiaru jego zakończenia. Takie rozumowanie jest uprawnione, bowiem postępowanie z 1992 r. oraz to "wszczęte" w dniu [...].02.2005 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a więc w istocie stanowią jedną i tę samą niezakończoną ostatecznie sprawę dotyczącą odszkodowania za działki odebrane decyzją z [...].10.1987 r.
Niewątpliwe jest bowiem, że chodzi w nim o odszkodowanie za działki wywłaszczone od poprzedników prawnych J. B. decyzją z [...].10.1987 r., do dnia dzisiejszego nie ustalone ani nie wypłacone (tożsamość przedmiotowa). Istotny jest również fakt, że J. B. był stroną postępowania w 1992 r. i brał w nim czynny udział oraz jest stroną tego postępowania obecnie (tożsamość podmiotowa). Co prawda wówczas toczyło się ono w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., a obecnie w oparciu o przepisy ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n. – co jest zgodne z przepisem przejściowym art. 233 u.g.n. nakazującym do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 1997 r. stosować jej przepisy - jednak nie stoi to na przeszkodzie uznaniu, że zachodzi tożsamość sprawy.
Również i w obecnym stanie prawnym istnieje podstawa do przyznania odszkodowania podmiotom, z których działek wydzielono części pod drogi publiczne (art. 98 ust. 3 u.g.n.), odpowiadająca ówczesnemu art. 12 ust. 3 ustawy z 1985 r. Nie stoi na przeszkodzie uznaniu występowania tożsamości fakt zmiany organu prowadzącego to postępowanie (poprzednio Kierownik Urzędu Rejonowego, obecnie Starosta), który jest skutkiem zmian w organizacji struktury administracji publicznej, a nie zmiany przedmiotu sprawy skutkującej zmianą właściwości organu.
Sąd stwierdził, że ustalenie faktu kontynuacji postępowania oznaczonego numerem [...]z 1992 r. o odszkodowanie za działki przejęte pod drogę publiczną w postępowaniu aktualnie prowadzonym pod numerem [...] prowadzić musi jednak do wniosku o nieskuteczności zarzutu bezczynności - a to z uwagi na fakt zawieszenia tego postępowania przez Starostę S. postanowieniem z [...].05.2006 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu ostatecznego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1987 r. toczącej się przed SKO w Białymstoku. Zdaniem Sądu eliminuje to możliwość ustalenia, że Starosta pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że dostrzega wieloletni przestój w załatwieniu sprawy odszkodowania, co jednak nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność. Przede wszystkim z uwagi na to, że sąd ocenia sytuację prawną w takiej sprawie na datę orzekania, a w niniejszej postępowanie administracyjne pozostaje zawieszone co wstrzymuje bieg terminów zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Po wtóre z oświadczeń J. B. składanych na przestrzeni lat nie wynika, by był konsekwentny w dążeniu do ustalenia odszkodowania (zmieniał zdanie deklarując rezygnację z odszkodowania lub chęć uzyskania zwrotu wywłaszczonych działek, które to postępowanie jest zawieszone postanowieniem z 22.12.2004 r.). Wprowadzało to chaos do sprawy i utrudniało jej prowadzenie.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie również przewlekłości postępowania Sąd uznał, że nie jest on zasadny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Wskazane pojęcie wprowadzone zostało do porządku prawnego z dniem [...].04.2011 r. (do art. 37 k.p.a. i art. 149 p.p.s.a.), zatem od tej daty należy badać wystąpienie w postępowaniu przewlekłości. Tymczasem sprawa niniejsza, której zarzut przewlekłości dotyczy, została zawieszona [...] 05.2006 r. i stan ten trwa do chwili obecnej z uwagi na brak podstaw do jej podjęcia (postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji z 29.10.1987 r. również pozostaje zawieszone, z tym że na wniosek J. B. rozpoznany na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że ma miejsce przewlekłość postępowania.
Na marginesie Sąd wskazał również, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność (przewlekłość) sąd nie może badać, czy składający przedmiotową skargę ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, skoro formalnie jest w nim traktowany jak strona. W tym konkretnym przypadku zwraca jednak uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby następstwo prawne J. B. po jego poprzednikach prawnych, od których wywłaszczono podlegające wycenie działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 54 § 2 i art. 62 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na tym, iż wskutek braku dostarczenia przez organ akt sprawy [...] byłego Urzędu Rejonowego w S., Sąd nie zasadnie uznał, iż zachodzi tożsamość między tą sprawą administracyjną, a zawieszonym postępowaniem Starostwa Powiatowego w S. oznaczonego jako sprawa [...] i na tej podstawie niezasadnie oddalił skargę, powołując się na okoliczność iż bezczynność usprawiedliwiało zawieszenie postępowania - co w rzeczywistości nie dotyczyło postępowania objętego skargą na bezczynność;
- 2) art. 106 § 5 p.p.s.a.w związku z art. 231 k.p.c., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na tym, że na podstawie dowodu z dokumentów ze sprawy [...]Starostwa Powiatowego w S., Sąd wyprowadził błędne domniemanie faktyczne co do tożsamości tego postępowania ze sprawą [...] Urzędu Rejonowego w S. i na tej podstawie niezasadnie oddalił skargę;
- 3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na zawarciu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę zbędnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a merytorycznie wadliwych, co będzie miało wpływ na dalszą bezczynność organu w sprawie, przez dalsze jego zawieszenia.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż obowiązkiem Sądu było dołożenie należytej staranności, aby akta administracyjne nr [...] zostały sprowadzone. Zaniedbanie obowiązków Sądu wynikłych z treści art. 62 pkt 2 p.p.s.a. doprowadziło do błędnych ustaleń co do tożsamości obu postępowań, a przez to i błędnego wyroku. Łatwo to udowodnić porównując treść uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt SA/Bk 1348/03 z obecnie zaskarżonym.
Zdaniem skarżącego nie zachodziła tożsamość sprawy [...] Urzędu Rejonowego w S. ze sprawą [...]Starostwa Powiatowego w S., albowiem o ile zachodziła tożsamość przedmiotu sprawy: odszkodowanie za grunty przejęte pod ulicę; to już nie zachodziła tożsamość stron (w pierwszym W. B., a w drugim J. B.), a nade wszystko tożsamość podstawy prawnej obu postępowań administracyjnych. Zatem, skarga nie mogła zostać oddalona, ponieważ organ administracyjny nie zakwestionował zarzutu, iż postępowanie Urzędu Rejonowego w S. oznaczone jako sprawa [...] nie została zakończona, a skarga na bezczynność została przecież złożona w sprawie [...] dawnego Urzędu Rejonowego w S., a nie w zawieszonej sprawie [...] obecnego Starostwa Powiatowego w S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając niniejsza sprawę nie odniósł się do treści skargi. W złożonej skardze J. B. wyraźnie wskazywał, iż składa skargę na bezczynność dotyczącą postępowania wszczętego w 1992 r. Sąd I instancji pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 62 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zażądał od organu akt postępowania wszczętego w 1992 roku o nr [...] dawnego Urzędu Rejonowego w S. Sąd I instancji wezwał wprawdzie Starostwo Powiatowe w S. do udzielenia odpowiedzi jak zostało zakończone powyższe postępowanie administracyjne nr [...]. Z informacji udzielonej przez organ wynikało jedynie, że akta tej sprawy przesyłano do różnych organów oraz sądów, jednak nie udzielono odpowiedzi czy postępowanie wszczęte w 1992 r. było kontynuowane i czy się zakończyło.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż pomimo braku analizy akt powyższego postępowania z 1992 r. uznanie Sądu I instancji, iż postępowanie wszczęte na żądanie Burmistrza S. w 2005 r. jest kontynuacją postępowania z 1992 r. jest wątpliwe. Nadto fakt zawieszenia postępowania wszczętego w 2005 r. postanowieniem z Starosty S. z dnia [...] maja 2006 r. nie oznacza, że nastąpiło połączenie tych spraw. Takie uznanie Sądu I instancji bez stosownego wyjaśnienia sprawy, przede wszystkim wobec braku i analizy akt postępowania wszczętego w 1992 r. należy uznać za nieprawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bez zbadania powyższych okoliczności nie mógł stwierdzić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu czy też nie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. art. 203 pkt 1 oraz art. 205 wyżej wskazanej ustawy. Sąd zasądzając koszty nie uwzględnił podanej przez J. B. kwoty 86,20 zł z tytułu utraconego zarobku, mając na uwadze, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie ma obowiązku osobistego stawiennictwa, a skarżący nie był wzywany do osobistego stawiennictwa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.