Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 510/16 oddalił skargę w sprawie J. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] stycznia 2016 r.) w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Skarżący pismem z 10 marca 2016 r. wniósł skargę na uchwałę z [...] stycznia 2016 r., sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przez Gminę T. prawa pierwokupu niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie N., stanowiącej działkę numer ewidencyjny [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę [...] zł (§ 1 uchwały). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] zakupił nieruchomość będącą przedmiotem uchwały. Prawo własności skarżącego zostało naruszone podjęciem uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 109 ust. 1 pkt 1 i art. 109 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarżący podniósł, że wspomniany akt notarialny był poprzedzony przetargiem, który odbył się w kancelarii sporządzającej następnie akt. W ogłoszeniu o przetargu jak i w trakcie przetargu nie było żadnej informacji o ewentualnym prawie pierwokupu przysługującym Gminie T. Informacja ta została skarżącemu (jako osobie, która wygrała przetarg) przekazana przez notariusza telefonicznie na dwa dni przed planowanym podpisaniem umowy sprzedaży. Notariusz twierdzi, że sporządzając akt notarialny nie posiadał wiedzy o stanie rzeczywistego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.
Po podpisaniu warunkowej umowy sprzedaży pojawiły się wątpliwości związane z zasadnością zapisu o prawie pierwokupu. Na podstawie wywiadu terenowego zostało potwierdzone (w formie oświadczenia geodety z 16 stycznia 2016 r.), że na nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...] z obrębu [...] N. znajduje się budowla w postaci linii elektroenergetycznej. Wobec powyższego nieruchomość stanowiąca działkę gruntu oznaczoną numerem [...] z obrębu [...] N. jest nieruchomością zabudowaną, która nie podlega prawu pierwokupu. Stosownie do art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. gminie przysługuje prawo pierwokupu wyłącznie w przypadku nieruchomości niezabudowanych. Rada Miasta mając informację o powyższych okolicznościach, mimo to podjęła kwestionowaną uchwałę.
W ocenie skarżącego północna część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] grudnia 2003 r. zmieniona uchwałą z [...] marca 2004 r. oraz uchwałą z [...] czerwca 2007 r.). Zgodnie z art. 109 ust. 2 u.g.n., prawa pierwokupu nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Przepis art. 602 § 1 k.c. wskazuje, że prawo pierwokupu jest niezbywalne i niepodzielne. Niepodzielność prawa pierwokupu oznacza, że nie można wykonać go w odniesieniu do: części rzeczy, jeżeli umowa dotyczy tej rzeczy w całości; mniejszej części rzeczy niż będąca przedmiotem zbycia częściowego; całej rzeczy, jeżeli prawo pierwokupu przysługuje co do jej części. W przypadku nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zgodnie z art. 109 ust. 2 u.g.n., nie można zastosować prawa pierwokupu do części przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cela rolne, a w związku z niepodzielnością prawa pierwokupu nie można go stosować do całej nieruchomości.
Nazwanie w uchwale Rady Miejskiej w T. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] N. – nieruchomością niezabudowaną, pomimo posiadania potwierdzonych informacji, że nieruchomość jest zabudowana naruszyło art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., natomiast nie uwzględnienie, że część tej nieruchomości jest przeznaczona na cele rolne, naruszyło art. 109 ust. 2 u.g.n. Uchwała z powyższymi naruszeniami umożliwiła Gminie skorzystanie z prawa pierwokupu, które faktycznie Gminie nie przysługiwało.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w N. nie jest nieruchomością zabudowaną. Nie do Gminy należy ocena "oświadczenia", na które powołuje się skarżący, w szczególności podstaw prawnych do jego złożenia przez geodetę. Natomiast fakt, że na pewnym odcinku nieruchomości (której powierzchnia przekracza 5 hektarów), znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia, nie czyni nieruchomości zabudowaną. Takie linie znajdują się na wielu polach uprawnych, co nie czyni gruntów ornych (rolnych) nieruchomościami zabudowanymi.
Dodatkowo zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, wydanym w dniu [...] grudnia 2015 r. i nadal aktualnym, znajduje się ona w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i w części zarezerwowanym pod trasę ekspresową [...]. Nie można mylić przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z klasyfikacją jej gruntów zawartą w ewidencji gruntów i budynków, co zdaje się czynić skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała dawała podstawę do zawarcia czynności cywilnoprawnej stosowanie do art. 110 ust. 4 u.g.n. Zważywszy zatem, że skuteczność zawarcia takiej czynności cywilnoprawnej może być przedmiotem kontroli wyłącznie przez sąd powszechny, w tym przede wszystkim z punktu widzenia wskazanych w skardze przesłanek z art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., to te same przepisy nie mogą być jednocześnie podstawą orzekania o ważności uchwały. W takiej bowiem sytuacji ocena spełnienia przesłanek do zawarcia umowy w wyniku wykonania prawa pierwokupu mogłaby być różna (inna przez sąd administracyjny, inna przez sąd cywilny). Spełnienie przesłanek do wykonania prawa pierwokupu przez gminę, na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., może być dokonane wyłącznie przez sąd powszechny, jako właściwy do oceny czynności cywilnoprawnej, której dokonanie umożliwiła zaskarżona uchwała.
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skoro do czasu określenia zasad nabywania nieruchomości przez gminę wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, to należy przyjąć, że Rada Miasta w T. była umocowana do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu.
Ważność czynności cywilnoprawnej podjętej w wykonaniu uchwały nie podlega zaś kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji brak jest przesłanek do zakwestionowania trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zwołanie sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę. Porządek obrad w pkt 8 przewidywał podjęcie takiej uchwały. W sesji Rady Miasta uczestniczyło 14 z 15 radnych. Ponadto skarżący nie podnosił żadnych zarzutów w tym zakresie, a w głównej mierze to na nim spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodów na ewentualne wady proceduralne przy podejmowaniu kwestionowanego aktu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. zarzucając naruszenie:
- - art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą interpretacje i przyjęcie, że sąd nie ma instrumentów prawnych do oceny czy działka wymieniona w uchwale spełniała przesłanki określone w tym przepisie, podczas gdy uchwała winna była zawierać wskazanie i udowodnienie, że gmina mogła w tym przypadku skorzystać z prawa pierwokupu;
- - art. 91 u.g.n. przez jego pominięcie i uznanie, że uchwała nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z akt sprawy nie sposób przyjąć, że nieruchomość objęta uchwałą spełniała przesłanki do uznania jej za niezabudowaną;
- - art. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego, przez ich pominięcie, a winny w niniejszej sprawie być stosowane posiłkowo. Z uchwały organu winno w sposób nie budzący wątpliwości wynikać, czy prawidłowo dokonał kwalifikacji określonej nieruchomości jako zabudowanej, bądź niezabudowanej, albowiem tylko w stosunku do niezabudowanej organ mógł podjąć uchwałę o korzystaniu z prawa pierwokupu. Ponadto nie może determinować stanu nieruchomości wyłącznie ustawowa definicja obiektu budowlanego, przewidziana w Prawie budowlanym dla celów określonych w tej regulacji czy samo określenie jej przez organ jako niezabudowanej, bez przedstawienia na tą okoliczność dowodów przez organ;
- - art. 109, art. 109 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) stanowi, że gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 9b ww. ustawy - gmina jest jednostką samorządu terytorialnego), poprzez nie ustalenie w toku sprawy czy przedmiotowa nieruchomość była wcześniej nabyta od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz czy jest niezabudowaną albowiem tylko takie ustalenie przed wydaniem wyroku mogłoby skutkować oddaleniem skargi ze stwierdzeniem, że uchwała nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy nie zawierała żadnego uzasadnienia jej podjęcia, nie zawierała prawidłowego oznaczenia nieruchomości, nie zawierała załączników w postaci zaświadczenia o przeznaczeniu nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego ani wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan faktyczny nieruchomości, przez co Sąd niezasadnie stanął na stanowisku, że przedmiotowa uchwała nie zawierała istotnego naruszenie przepisów art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- - art. 106 § 3 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy to na sądzie spoczywał ciężar ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy poprzez nie budzące wątpliwości ustalenie czy organ prawidłowo oparł uchwałę na treści art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący podważał czynność cywilnoprawną w skardze, podczas gdy skarga była oparta na prawie administracyjnym i nie zwalniało to sądu od rozpoznania jej w zaskarżonym zakresie. Argumenty przytoczone w uzasadnieniu wyroku w zakresie braku możliwości oceny ważności czynności cywilnoprawnej winny pozostawać bez wpływu na ustalenie czy organ w tym przypadku podjął zgodną z prawem uchwałę, popartą niepodważalnym dowodem, że nieruchomość objęta uchwałą spełniała wszystkie przesłanki z art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- - art. 156 k.p.a. przez jego pominięcie, a w sprawie bezsprzecznie zachodzi rażące naruszenie prawa przy wydaniu uchwały rady gminy;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego i nie zażądanie od organu dokumentów uzasadniających ważność uchwały i podstawę do jej podjęcia;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację i błędne przyjęcie, że jest związany zarzutami skarżącego, podczas gdy winien był ustalić czy do przedmiotowej nieruchomości gminie przysługiwało prawo pierwokupu;
- - art. 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ dostatecznie przeprowadził postępowanie dowodowe przed wydaniem uchwały.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie, że uchwała Rady Gminy w T. z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jest nieważna i nie podlega wykonaniu, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania od organu administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2016r. podjęta na podstawie art.18 ust.2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu na rzecz Gminy T. prawa własności nieruchomości szczegółowo określonej w §1 uchwały. Zgodnie z powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Tym samym zaskarżona uchwała podjęta została w zakresie zadań powierzonych do wyłącznej właściwości rady. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.109 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą interpretacje i przyjęcie, że sąd nie ma instrumentów prawnych do oceny czy działka wymieniona w uchwale spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Zgodnie z art.109 ust.1 pkt 1, gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego; zaś ust 2 stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planów miejscowych do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Regulacja zawarta w artykule 109 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustawowego prawa pierwokupu jakie przysługuje gminom.
Nieruchomości, o których mowa w art. 109, mogą być sprzedane osobie trzeciej tylko warunkowo, tj. pod warunkiem zawieszającym, że uprawniona do pierwokupu gmina nie wykona swojego uprawnienia. Instytucja prawa pierwokupu ma charakter cywilnoprawny, stąd też wszelkie spory jakie pojawiają się w związku z prawem pierwokupu rozstrzygane są przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy, a nie sądy administracyjne. Przykładowo w uchwale z dnia 6 marca 2015r. Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że Gminie przysługuje prawo pierwokupu na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w przypadku sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej w drodze decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przyznanego na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U.
Nr 50, poz. 279 ze zm.), w prawo własności nieruchomości, Sad Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 2000r. sygn..akt V CKN 96/00 stwierdził, że wyłączone jest prawo pierwokupu gminy przewidziane w art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), jeżeli nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży została zabudowana budynkiem w stanie surowym zamkniętym, czy też w orzeczeniu z dnia 7 października 2008r. sygn..akt III CSK 122/08 Sąd Najwyższy stwierdził, Prawo pierwokupu wynikające z art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie przysługuje gminie tylko wówczas, gdy cała nieruchomość będąca przedmiotem sprzedaży jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne i leśne lub - w braku takiego planu - jest w całości wykorzystywana na te cele (art. 109 ust. 2).
Mając powyższe na uwadze zarzut dotyczący naruszenia art.109 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest oczywiście bezzasadny, albowiem o tym, czy dana nieruchomość spełnia przesłanki uzasadniające skorzystanie przez gminę z ustawowego prawa pierwokupu rozstrzygają sądy powszechne, a nie sądy administracyjne.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art.91 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego pominięcie i uznanie, że uchwała nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z akt sprawy nie sposób przyjąć, że nieruchomość objęta uchwalą spełniała przesłanki do uznania jej za niezabudowaną. Zarzut ten jest kompletnie bezprzedmiotowy, zważywszy na treść powołanego art.91. Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając ich przeznaczenie, wyposażenie i lokalizację. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U.2014.1087 j.t.), regulacja ta nie pozostaje w związku z zaskarżona uchwałą, stąd też zarzut ten jest niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art.3 pkt 1-5 prawa budowlanego poprzez ich pominiecie, podczas gdy w niniejszej sprawie powinny być stosowane posiłkowo. Zarzut ten pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem dotyczącym naruszenia art.109 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli pojęciem nieruchomości niezabudowanej, tym samym w pełni zachowują aktualność uwagi dotyczące art.109.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić co następuje: w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit.c w zw. art.151 p.p.s.a. Zarzut ten jest niezasadny, a to dlatego, że art.145 p.p.s.a. nie ma i nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Art.145 p.p.s.a. ma zastosowanie przypadku gdy sąd rozpoznaje skargę na decyzję lub postanowienie, a nie na uchwałę. Z kolei art.151 jest przepisem ogólnym, wynikowym i sam w sobie nie może być podstawą skutecznie podniesionego zarzutu w skardze kasacyjnej. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art.109 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art.106 §3 p.p.s.a.. art.133 §1 p.p.s.a. i art. 134 §1 p.p.s.a poprzez nieustalenie przez sąd prawidłowego stanu faktycznego nie przeprowadzenie postępowania dowodowego, w sytuacji gdy sad nie jest związany zarzutami skarżącego.
Jak wskazano wyżej badanie, czy zostały spełnione przesłanki określone w art.109 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozwalające gminie na skorzystanie z ustawowego prawa pierwokupu nie należy do kognicji sadów administracyjnych, tym samym sąd nie mógł czynić ustaleń w tym zakresie. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazano jeszcze na naruszenie art.156 k.p.a. i art.77 k.p.a., zarzut ten nie może być uwzględniony albowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do uchwał. Stąd też, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.