Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2815/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 462/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2015 r. W. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], wystąpił do Starosty o zwrot nadpłaty w wysokości 5.343,71 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w roku 2010 wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z dnia 6 listopada 2009 r., którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na brak podstawy prawnej ich wydania (wyrok w sprawie sygn. IV SA/Wa 2376/13 z dnia 18 grudnia 2013 r.). W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty Legionowskiego bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta Legionowski orzekł o odmowie zwrotu skarżącemu nadpłaty w wysokości 5.343,71 zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w roku 2010 na postawie zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Legionowie, w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., wprowadza generalną zasadę odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obecnie kwestie czynności podlegających opłacie reguluje art. 40b ustawy. Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżącego, obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy, który przewidywał odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji. W okresie wskazanym we wniosku skarżącego, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia stosownej opłaty wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3b P.g.i k. i Tabeli III załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.). Ponadto, zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne.

Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489), która weszła w życie dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr 24/09 w sprawie ustalenia opłat za udostępniane dokumenty uzasadnia przyjęcie, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi, organ wskazał, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 707/13, że przedmiotowe zarządzenia nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 nie może zatem uzasadniać uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej.

Na marginesie zaznaczono, że nawet przy przyjęciu, iż powołane zarządzenia, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie mogły stanowić podstawę poboru opłat za dokumenty i informacje udostępnianie z zasobu, to wskazać należy, iż zarządzenia te nie stanowiły ostatecznej podstawy poboru opłaty. Starosta Legionowski dokonywał bowiem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżącego (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania ich do uiszczania opłat za udostępnianie materiały. Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 (opubl. ONSAiWSA 2015/1/5) istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności.

Wydanie stosownej Uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 r. nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne. Przyjąć należy, że zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty (pobrane przed ww. uchwałą) były pobrane bez podstawy prawnej. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby czynności te były przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego i została stwierdzona ich bezskuteczność.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. skarżący wniósł skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając tej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w latach 2011-2013 na podstawie ww. zarządzeń Starosty Legionowskiego, prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona;
2. 2) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w miejsce tego zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winne było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie zgodził się z zarzutem skargi, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że podstawę taką stanowiły bezpośrednio przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., natomiast zarządzenia Starosty miały w tym zakresie wyłącznie walor informacyjny.

W ocenie Sądu obowiązek uiszczenia opłat wynikał z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowane jest także stanowisko, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publiczno - prawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP (por. też wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3 c, a od 6 czerwca 2010 r. z art. 40 ust. 3b P.g.i k. (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów P.g.i k. potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c P.g.i k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b P.g.i k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji".

W świetle powyższych okoliczności Sąd nie podzielił sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontrolowanego postępowania była, całościowo ujęta kwestia podstaw prawnych do naliczenia przedmiotowych opłat, nie zaś wyłącznie kwestia naliczenia tychże na podstawie przedmiotowego zarządzenia Starosty. Nawet gdyby przyjąć, że kwestia ta nie została wyartykułowana przez organ I instancji w sposób dostatecznie czytelny, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie zostały wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Wywodzenie w tej sytuacji, i organ odwoławczy winien był zastosować normę z art.138 § 2 k.p.a. nie ma, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw, albowiem nie istnieje żadna nie wyjaśniona na etapie postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna, której wyjaśnienie rzutowałoby na wynik sprawy.

Skarżący nie wykazał również w żaden sposób, że niezawiadomienie go przez organy o uprawnieniach stron postępowania, przewidzianych w art.10 § 1 k.p.a., pozbawiło skarżącego możliwości dokonania takiej czynności procesowej, która mogłaby wpłynąć na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
2. a) art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nie stanowię nadpłaty niepodatkowe należności budżetowe naliczone i pobrane na podstawie obowiązującego aktu prawa miejscowego, który następnie został prawomocnie uznany przez właściwy sąd administracyjny za nieważny, podczas gdy z uwagi na fakt, że wyrok stwierdzający nieważność aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, uznać należy, że od początku nie było podstaw prawnych do naliczenia i pobrania tego rodzaju daniny publicznej, a skoro tak, kwota uiszczona z tego tytułu stanowi nadpłatę, która winna zostać zwrócona;
3. b) art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek uiszczania dodatkowych opłat geodezyjnych (tj. opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych, pobieranych niezależnie od opłat naliczanych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333) wynikał z obowiązującego przepisu rangi ustawowej i nie przestał istnieć w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr 24/09, w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Legionowie, w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, a nadto, że nałożenie tej opłaty stanowiło czynność dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawione faktury stanowiły jedynie potwierdzenie tego obowiązku, w wyniku czego uznać należy, że świadczenie spełnione z tego tytułu nie stanowi nadpłaty, podczas gdy naliczanie tych opłat nie znajdowało i nie znajduje podstawy w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej, a przez stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia Starosty Legionowskiego odpadła także podstawa do ich pobierania zawarta w tym akcie prawa miejscowego, w konsekwencji czego uznać należy, że kwota uiszczona z tego tytułu jest nadpłatą i jako taka winna zostać zwrócona;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 oraz art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że organy te błędnie uznały, że ww. norma prawna nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżącego w 2010 r. na podstawie zarządzenia Starosty Legionowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr 24/09 w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Legionowie, w tym także sporządzonych na nośnikach informacji, prawomocnie uznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, są należne i zostały pobrane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa o randze ustawowej;
5. d) art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest pokrycie wszelkiego uszczerbku majątkowego spowodowanego zapłatą nienależnej opłaty administracyjnej, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiej daniny publicznej, a w konsekwencji, że podatnik żądając stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w takim wypadku zobowiązany jest wykazać, że bezpośrednio wskutek uiszczenia nienależnej opłaty administracyjnej został zubożony (poniósł stratę, której nie zrekompensował w żaden sposób), podczas gdy ww. przepis taki obowiązek przewiduje wyłącznie w odniesieniu do nadpłaty w podatku konsumpcyjnym;
6. 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji przepisów art. 7, art. 10 §1, 2 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a., a w konsekwencji uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie m.in. z tej przyczyny, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego - który w ocenie Sądu I instancji jest nadto kompletny i wyczerpujący - bowiem wysnute na jego podstawie wnioski są logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności, podczas gdy:
8. - organy nie przeprowadziły praktycznie żadnego postępowania dowodowego w sprawie, gdyż w swym działaniu skupiły się wyłącznie na dokonaniu oceny prawnej w przedmiocie tego, czy naliczanie dodatkowych opłat geodezyjnych znajdowało podstawę prawną, a zatem w aktach sprawy najprawdopodobniej nie znajduje się nic poza tym co zaoferował skarżący;
9. - na żadnym etapie postępowania skarżący nie był zawiadamiany o dowodach przeprowadzanych przez organ w sprawie, nie umożliwiono mu także zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, ani nie zapewniono mu możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego;
10. - organy nie podjęły właściwie żadnych czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a zgromadzony materiał dowodowy jest szczątkowy;
11. - skoro skarżący nie mógł wypowiedzieć się odnośnie przeprowadzonych dowodów, to na ich podstawie - nawet, jeśli w ogóle zostały one przeprowadzone - nie można twierdzić, że jakiekolwiek fakty zostały udowodnione;

1. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania (tj. niezastosowania) przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 K.p.a., który w miejsce tego zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, mimo że winna ona była zostać uwzględniona już z tej przyczyny, że z uwagi na oczywiste braki postępowania dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zobowiązane było uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;
2. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji przepisów art. 7, art. 10 §1, 2 i 3, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał z jednej strony, że dla dokonania oceny zasadności żądań skarżącego konieczne było zbadanie, czy uiszczenie spornych opłat doprowadziło bezpośrednio do powstania uszczerbku majątkowego po stronie skarżącego, a z drugiej strony oddalił skargę, a zatem dokonał oceny żądań skarżącego, mimo że ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie przeprowadziły żadnych dowodów zmierzających do ustalenia spełniania lub niespełnienia powyższej przesłanki, ani też nie umożliwiły skarżącemu przedstawienia dowodów na powyższą okoliczność;
3. 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o ustalenia faktyczne nieznajdujące żadnego oparcia w aktach sprawy, a zgodnie z którymi:
4. - skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku majątkowego wskutek uiszczenia spornych opłat, bowiem przerzucił ich ciężar ekonomiczny na klientów w cenie usługi;
5. - sporne opłaty pobrane od skarżącego stanowiły zapłatę za rzeczywiście wykonaną usługę i odpowiadały rzeczywiście poniesionym kosztom sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych w formie papierowej lub elektronicznej;
6. - zarządzenie Starosty Legionowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr 24/09 w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Legionowie, w tym także sporządzonych na nośnikach informacji nie stanowiło bezpośredniej podstawy pobrania opłat objętych wnioskiem skarżącego z dnia 31 grudnia 2013 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
2. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest tożsama z sprawą o sygn. akt I OSK 2655/17, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. oddalił skargę kasacyjną W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 461/17, którym oddalona została skarga W. S. W sprawie tej skarżący wystąpił do Starosty Legionowskiego o zwrot nadpłaty w wysokości 9.171.87 zł z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych w latach 2011-2013 pobranych na podstawie zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z dnia 6 listopada 2009 r. oraz nr 52/10 z dnia 28 grudnia 2010 r., których nieważność została stwierdzona przez WSA w Warszawie prawomocnymi wyrokami. W niniejszej zaś sprawie skarżący W. S. wystąpił do Starosty Legionowskiego o zwrot nadpłaty w wysokości 5.343,71 zł z tytułu opłat geodezyjnych uiszczonych w 2010 r. na podstawie zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z dnia 6 listopada 2009 r., którego nieważność została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/13.

Podkreślić należy, że zarówno w niniejszej sprawie jak i w sprawie o sygn. akt I OSK 2655/17 zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydane zostały w dniu [...] grudnia 2016 r., stąd też zarówno ustalenia poczynione w obu tych sprawach jak i stanowisko prawne jest tożsame. Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalające skargi W. S. w obu tych sprawach zapadły w dniu 2 czerwca 2017 r., a mając na uwadze, tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw, a w konsekwencji tożsame stanowisko organu, jak również wniesionych skarg, argumentacja Sądu I instancji zawarta w uzasadnieniach wyroków jest również zbieżna. Tożsame są również zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych w obu tych sprawach przez W. S. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2655/17, którym skarga kasacyjna W. S. została oddalona.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, jednak w rozpoznawanej sprawie szczególne znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, albowiem to z przepisów prawa materialnego musi wynikać podstawa prawna do pobrania przedmiotowych opłat. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że pomimo stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z 6 listopada 2009 r. w przepisach prawa powszechnie obowiązującego istniała podstawa prawna uprawniająca Starostę Legionowskiego do pobierania przedmiotowych opłat.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy fakt stwierdzenia nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego nr 24/09 z dnia 6 listopada 2009 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/13 spowodował, że opłaty geodezyjne uiszczone w 2010 r. w łącznej kwocie 5.343,71, a wysokość których ustalana była z uwzględnieniem stawek opłat określonych w przedmiotowym zarządzeniu uiszczone zostały bez podstawy prawnej, czy też w przepisach prawa powszechnie obowiązującego istniała podstawa prawna uprawniająca Starostę Legionowskiego do pobierania tych opłat. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że taka podstawa istniała, jak również z argumentacją dotyczącą powyższej kwestii zawartą w przywoływanym już wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2655/17.

Niemniej jednak z uwagi na charakter tego sporu zasadnym jest dodatkowe odniesienie się do niego. Stąd też przypomnieć należy stan prawny dotyczący opłat geodezyjnych. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym w dacie pobierania opłat, tj. w 2011 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 t.j.) w art. 40 ust. 3c stanowiła, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Tym samym zasada odpłatności została wyrażona w ustawie w sposób jasny i bezsporny, sformułowane w końcowej części przepisu wyłączenia nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z kolei art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy zawierał delegację do wydania rozporządzenia na podstawie której wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Wspomniane rozporządzenie zawierało szereg załączników w których szczegółowo uregulowana została wysokość opłat za określone czynności. I tak załącznik nr 1 regulował wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pkt 9.12 stanowił, że opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej, z kolei załącznik nr 2 regulował wysokość opłat za czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, a pkt 6 stanowił, że opłaty określone w tabeli nie obejmują kosztów sporządzania kopii, z kolei załącznik nr 3 zawierał wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, a pkt 12 określał, że opłaty określone w tabelach I i II nie obejmują kosztów sporządzania kopii.

Można jeszcze wspomnieć o załączniku nr 5 który regulował wysokość opłat za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a pkt 11 stanowił, że opłaty określone w tabeli nie obejmują kosztów sporządzania kopii. Z treści powyższego rozporządzenia wynika, że ustalone w rozporządzeniu stawki opłat dotyczą różnych czynności geodezyjnych, natomiast określone opłaty nie obejmują kosztów sporządzenia kopii, czyli kosztów technicznych związanych z uzyskaniem kopii określonego dokumentu sporządzonego w związku z dokonywaniem określonej czynności od którego została uiszczona opłata zgodnie załącznikami rozporządzenia. W takich okolicznościach prawnych Starosta Legionowski wydał zarządzenie z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie ustalania opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Legionowie w tym także sporządzanych na nośnikach informacji.

Następnie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12 orzekł w pkt I że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, zaś w pkt II, że wymieniony przepis traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Wyrok został ogłoszony w dniu 11 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 805) zaś w życie wszedł w dniu 12 lipca 2014 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2376/13) stwierdził nieważność zarządzenia Starosty Legionowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że z obowiązujących przepisów nie można wywieść kompetencji Starosty do wydania zarządzenia w zakresie określania wysokości przedmiotowych opłat w takiej sytuacji zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia jako wydanego bez podstawy prawnej. Sąd wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r.

Stąd też analizując podstawę prawną do pobrania w 2010 r. opłat za sporządzane kopie dokumentów, należy mieć na uwadze nie tylko wyrok WSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2376/13, ale cały stan prawny w tym również skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu pkt II wyroku wskazał, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych.

Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak określona w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu ma również znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej. Trzeba dodać, że tego samego dnia, w którym utracił moc zakwestionowany przepis (12 lipca 2014 r.) weszły w życie przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której określone zostały wszelkie zagadnienia, zasady, forma dotyczące pobierania opłat geodezyjnych. W miejsce przepisu zakwestionowanego przez Trybunał, wprowadzono nowe kompleksowe regulacje dotyczące opłat za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 40a oraz dodanie art. 40b-40i ustawy.

Nadto w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r. zamieszczony został art. 12, w myśl którego w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, związanych z koniecznością poniesienia opłaty, jeżeli zachodzi różnica pomiędzy wysokością opłaty wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, a opłatą wynikającą z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, pobiera się opłatę niższą. Treść art. 12, który ma charakter przepisu przejściowego i zawiera określoną normę intertemporalną, jest efektem uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., w którym Trybunał wskazywał na konieczność wprowadzenia takiej normy.

Tym samym, z treści art. 12 ustawy zmieniającej wynika, że dotychczasowe przepisy dotyczące opłat, zachowały swoją moc do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem 12 lipca 2014 r. w innym bowiem przypadku stosowanie normy intertemporalnej zawartej w art. 12 byłoby niemożliwe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który wszedł w życie w dniu 12 lipca 2014 r. nie ma wpływu na legalność pobranych i uregulowanych w 2010 r. opłat geodezyjnych, a tym samym brak podstawy prawnej do żądania ich zwrotu. Takie stanowisko zostało przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1836/15 oraz z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 680/16. Powyższe stanowisko ma również znaczenie w przedmiotowej sprawie.

Należy bowiem zwrócić uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt SA/Wa 2376/13, a w szczególności na przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Sąd, a w konsekwencji skutki prawne tego wyroku. W wyroku tym Sąd stwierdził nieważność zarządzenia Starosty Leginowskiego z dnia 6 listopada 2009 r. nr 24/09 wskazując, że wydane zostało bez podstawy prawnej. Z powyższego wyroku wynika zatem, że Starosta nie mógł w formie zarządzenia ustalić wysokości opłat za sporządzanie kopii map czy innych dokumentów. Wyrok ten z uwagi przedmiot sprawy, nie dotyczy zaś i nie odnosi się do samej podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności geodezyjne. Stąd też z powołanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. nie można wywodzić brak w systemie prawa podstawy prawnej do pobierania przedmiotowych opłat. Jak wskazano wcześniej taką podstawę prawną stanowił przepis art. 40 ust. 3c ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne z którego wynikało, że taka czynność techniczna jak sporządzenie kopii map czy dokumentów jest czynnością odpłatną, lecz do tych czynności nie mają zastosowania stawki opłat dotyczące samych czynności geodezyjnych.

W tym miejscu należy jeszcze raz odwołać się do wskazanych wyżej skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., z którego wynika, że obowiązujący wówczas stan prawny stanowił podstawę prawną do pobierania opłat geodezyjnych, a w konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wpływa na legalność opłat pobranych przed dniem 12 lipca 2014 r.

W tej sytuacji nie można podzielić poglądu prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty oznacza, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Jak wskazano bowiem wyżej zarządzenie to określało wyłącznie wysokość opłat za czynności techniczne w postaci sporządzenia kopii map, dokumentów, a nie stanowiło podstawy prawnej pobrania tych opłat. Opłaty te niejednokrotnie określane jako opłaty dodatkowe obejmowały zwrot kosztów za dodatkowe czynności techniczne i również objęte były zasadą odpłatności.

Reasumując w okresie objętym wnioskiem skarżącego o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających Starostę Legionowskiego do pobierania przedmiotowych opłat za sporządzanie kopii map i innych dokumentów geodezyjnych. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Starosty Legionowskiego nie może uzasadniać "automatycznie" uznania pobranych opłat jako pobranych bez podstawy prawnej, a w konsekwencji nie można ich traktować jako nadpłaty. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadne.

Jak wskazano wcześniej istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do kwestii materialnoprawnych dotyczących istnienia podstawy prawnej do pobrania przedmiotowych opłat, a powyższy spór został rozstrzygnięty w przedstawionym wyżej stanowisku prawnym, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął istnienie takiej podstawy prawnej, a tym samym opłaty nie zostały uiszczone bez podstawy prawnej.

W skardze kasacyjnej zostały również sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zarzuty te są tożsame z zarzutami skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 2655/17, która jest tożsama (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) z rozpoznawaną sprawą. Jak wskazano na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2655/17, w którym skarga kasacyjna W. S. została również oddalona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się z oceną zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowaną w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2655/17 i wynikającą z niej konkluzją co do niezasadności tych zarzutów i przyjmuje je w niniejszej sprawie, za czym przemawia tożsamość spraw (co do stanu prawnego i faktycznego), ten sam skarżący kasacyjnie reprezentowany w obu sprawach przez tego samego pełnomocnika zawodowego, tożsamość zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.