Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2853/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 652/16, którym uchylono akt skarżącego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], dotyczący odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu na rzecz skarżącego Z. W. oraz uznano obowiązek tego organu do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części tej opłaty w wysokości 425 zł. W wyroku tym zasądzono także na jego rzecz koszty postępowania w kwocie 457 zł.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta D. o zwrot kwoty 425 zł jako pobranej w nienależnej wysokości z tytułu opłaty za wydanie karty rejestracyjnej sprowadzonego z zagranicy samochodu marki M. [...], nr rej. [...], uiszczonej w kwocie 500 zł w dniu [...] lutego 2005 r.

W odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z-ca Naczelnika Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w D. odmówił uwzględnienia żądania. Wyjaśnił, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając wniosek Ministerstwa Transportu i Budownictwa, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, odroczył utratę mocy tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem uniemożliwienia wprowadzenia nowej regulacji. Rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 23 marca 2006 r. (Dz. U. nr 59, poz. 420) zmniejszono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu do kwoty 75 zł. Zatem - zdaniem organu - opłata w przedmiotowej sprawie została pobrana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym.

Skarżący kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Prezydent Miasta D. pismem z dnia [...] maja 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W skardze Z. W. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności organu i uznania obowiązku organu do zwrotu na rzecz skarżącego kwoty 425 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., bowiem przepis ten jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).

Nadto, skarżący podał, że sprawa dotyczy opłaty uiszczonej w 2005 r., a zatem nie ma do niej zastosowania regulacja działu III Ordynacji podatkowej na zasadzie odesłania, zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zatem brak podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację co do skutków odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia oraz fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie miał charakteru orzeczenia interpretacyjnego, co oznacza, że z jego treści nie wynika, aby przepis ten był niezgodny z Konstytucją w takim zakresie, jakim nakłada obowiązek uiszczenia kwoty przewyższającej 75 zł. Odroczenie utraty mocy obowiązującej z mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji, wiąże zaś sądy, które nie mają kompetencji do pobierania opłaty za kartę pojazdu. Przywołał też uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II CZP 125/07. Zdaniem organu jednostki samorządu terytorialnego nie mogą bowiem ponosić negatywnych konsekwencji przepisów prawa niezgodnych z prawem unijnym.

Nadto, organ powołał się na przedawnienie żądania w świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych wobec złożenia wniosku w dniu 5 kwietnia 2016 r. Z uwagi na przedawnienie, dłużnik może też odmówić spełnienia zobowiązania zgodnie z art. 117 § 2 w zw. z art. 118 Kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za dopuszczalną, a ponadto wywiódł właściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Powołał się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie cytowanego przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie działanie (akt) organu polegające na odmowie dokonania zwrotu żądanej kwoty przybrało formę prawną, zmaterializowaną w zaskarżonym akcie prawnym.

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu podniósł, że Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na podstawie delegacji ustawowej i w myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierać miał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji samochodu, którego zawisła sprawa dotyczy, zaś strona skarżąca uiściła taką właśnie opłatę za wydanie karty pojazdu. Przepis ten został podważony przez Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu - w ocenie Sądu I instancji - nie oznaczało jednak, że w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym było ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i z Konstytucją.

Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania a odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. W myśl art. 178 Konstytucji sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej.

Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji zatem do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Powołał się tym zakresie na liczne orzecznictwo sądowe. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty. Konsekwencją jest ustalenie, że poddany kontroli akt Prezydenta M. podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem stronie skarżącej zwrotu części uiszczonej przy rejestracji samochodu opłaty pomimo faktu, że jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i w tej części uiszczonych zatem nienależnie.

Sąd wziął pod uwagę także sprzeczność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 TWE), co potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541), wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w J. Z zasady pierwszeństwa ówczesnego prawa wspólnotowego (a obecnie unijnego) wynika, że sąd krajowy ma kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne.

W świetle przywołanego postanowienia ETS nałożenie opłaty za kartę pojazdu było od początku sprzeczne z prawem unijnym, co oznacza, że kupujący nie był zobowiązany do uiszczenia tej opłaty. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 925/13 (zam. w CBOSA), że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), stanowią w myśl art. 60 pkt 7 powołanej ustawy, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. i przepisu Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.).

Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W zawisłej sprawie natomiast, zarówno czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie mają zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, a zatem również terminy przedawnienia z art. 70 § 1. W sprawie spornej opłaty nie może znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z. dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Norma ta dotyczy bowiem wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia.

Nadto, na wniosek skarżącego Sąd orzekł o uprawnieniu do zwrotu na jego rzecz kwoty 425 zł w trybie art. 146 § 2 P.p.s.a. Kwota ta stanowi różnicę pomiędzy opłatą uiszczoną przez skarżącego (500 zł) a opłatą w wysokości 75 zł, pobieraną na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia z 2006 r. Powyższe uprawnienie odpowiada obowiązkowi organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz połowę wynagrodzenia pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 240 zł i opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 457 zł, orzeczono po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 206 P.p.s.a. Przyczyną miarkowania kosztów zastępstwa procesowego był fakt, że wynagrodzenie to przewyższałoby należną skarżącemu od organu kwotę. Nadto, skarga została opracowana na podstawie orzecznictwa sądowego. Zatem przyznanie całości wynagrodzenia w kwocie 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), pozostawałoby w rażącej dysproporcji do stawek, obliczonych wg wartości przedmiotu sprawy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek niewskazania i niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, których naruszenia dopuścił się organ. Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucił:

1. - naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) na skutek ich niezastosowania;
2. - naruszenie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP na skutek przyjęcia, że pomimo odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ mógł samodzielnie odmówić stosowania zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z 2003 r.;
3. - naruszenie art. 7 Konstytucji RP na skutek jego niezastosowania i przyjęcia, że organ mógł samodzielnie dokonać wykładni § 1 rozporządzenia z 2003 r. i odmówić jego stosowania;
4. - naruszenie art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 60 pkt 7 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz w zw. z art. 70 i 79 § 2 Ordynacji podatkowej i art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) na skutek uznania, że wnioski o zwrot opłaty za kartę pojazdu maja być rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych, podczas gdy z przepisów tych wynika, że mają one zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych;
5. - naruszenie art. 117 § 2 w zw. z art. 118 i 410 § 2 Kodeksu cywilnego na skutek ich niezastosowania i przyjęcie, że dochodzona należność nie uległa przedawnieniu.

W związku z powyższym organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wskazując w zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., że Sąd I instancji nie wskazał jaki przepis umożliwiał organowi kontrolę konstytucyjności aktów prawnych oraz przepisu umożliwiającego organowi zwrot opłaty. Utrudnia to sporządzenie skargi kasacyjnej, gdyż skonstruowane one powinny być w oparciu o wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy, które zostały zdaniem Sądu naruszone. Dalej wywiedziono, że odroczenie mocy obowiązującej wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. miało na celu zapobieżenie powstania luki w prawie polegającej na braku określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu w sytuacji, gdy ustawa nakazywała jej pobieranie. Oznaczało to konieczność pobierania opłaty w dotychczasowej wysokości do chwili wydania nowego rozporządzenia, regulującego jej wysokość w sposób odmienny. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji godzi w zasadę pewności prawa oraz pozostaje w sprzeczności z celem odroczenia przez trybunał Konstytucyjny daty wejścia w życie wspomnianego wyroku.

W dalszym ciągu uzasadnienia skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji w istocie nie odmówił zastosowania kwestionowanego przez Trybunał przepisu rozporządzenia, ale nie zastosował się do wyroku Trybunału, który był uprawniony do odroczenia jego wejścia w życie. Ponadto żaden przepis prawa nie daje organowi administracyjnemu prawa do kontrolowania konstytucyjności aktów podustawowych ani prawa do odmowy respektowania orzeczeń Trybunału.

Skarżący kasacyjnie wywiódł ponadto, że wnioskując a contrario z treści art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe mogły mieć zastosowanie jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a do wszystkich innych, w tym także do spraw zwrotu opłaty za kartę pojazdu zastosowanie maja przepisy nowej ustawy o finansach publicznych. Powoduje to, że zastosowanie w takich sprawach mają przepisy o przedawnieniu zawarte w Ordynacji podatkowej. Z kolei z zasady dopuszczalności w tych sprawach zarówno drogi administracyjnej jak i drogi cywilnoprawnej wynika, że również sądy administracyjne zobowiązane są do respektowania przepisów o przedawnieniu wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wnosiło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podkreślił, że rozporządzenie z 2003 r., jako naruszające przepisy konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia nazwanego opłatą za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Obszernie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i wywiódł, że poglądy prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku zasługują na pełną akceptację.

Dodatkowo nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ponieważ w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty zarówno procesowe jak i materialnoprawne, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał zarzut procesowy – naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w przepisie tym określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga strony zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Ponadto przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. należy tak interpretować, że sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi. Nie można natomiast uznać, że ten sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie skarżących kasacyjnie świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Co do tej ostatniej kwestii uzasadnienie jest obszerne i jednoznaczne w swojej wymowie, a ponadto wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zawiera wskazanie przepisów, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W tym zakresie podkreślić należy, że zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć podważeniu przyjętej materialnoprawnej podstawy wyrokowania (zob. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05 i z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 232/05 zam. w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić wypada, że rozpoznawana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło w tym zakresie do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy K.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przywoływanym w skardze kasacyjnej przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 201), i – co istotne – skutkowałoby to (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie) koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu wadliwie ustalonej i pobranej opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak wyżej wyjaśniono, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie określonego przez Sąd Wojewódzki "aktu", na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie mają zatem w tym zakresie zastosowania przepisy o przedawnieniu wynikające zarówno z Ordynacji podatkowej jak i Kodeksu cywilnego.

Zasadnie także Sąd ten przyjął, iż skoro Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), czyli przepisu na podstawie, którego została od uczestnika pobrana opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, to przepis ten nie mógł stanowić uzasadnienia dla pobrania takiej sumy. Zaznaczyć przy tym bowiem trzeba, że wprawdzie Trybunał odroczył wejście w życie w/w wyroku, ale – jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki – powyższe nie ograniczało jednak Sądu w orzekaniu i ustalaniu niekonstytucyjności przepisu rangi podustawowej.

W związku z powyższym prawidłowe było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczące zasadności wniosku skarżącej, dotyczącego żądania zwrotu nadpłaconej kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu oraz możliwości zastosowania regulacji art. 146 § 2 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, to sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, a następnie powyższe rozporządzenie utraciło moc.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (zob. T. Woś

"Komentarz do art. 146 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - System Informacji Prawnej LEX). Konsekwentnie zgodnie z § 2 tego przepisu w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej o charakterze konstytucyjnym. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie oceniał bowiem i nie stosował wprost wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. w zakresie prawidłowości zachowania się organu w dacie pobierania opłaty, ale przedmiotem oceny był akt (czynność) odmawiający zwrotu opłaty, która w świetle tego wyroku okazała się nienależna. Kwestia odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału nie miała w tym kontekście żadnego znaczenia, a organ mógł samodzielnie, bez stwierdzania niekonstytucyjności przepisu § 1 rozporządzenia we własnym zakresie, w oparciu o wskazane regulacje oraz posługując się wyrokiem Trybunału, bez podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) ustalić zarówno wysokość nadpłaty jak i zadecydować o jej zwrocie.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.