Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 czerwca 2015 r., II SA/Bk 198/15, oddalił skargę B. W. i H. W. na decyzję Wojewody P. z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody.
Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego oraz brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość takiej inwestycji. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, który zobowiązany jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zarówno w orzecznictwie jak w doktrynie instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Ma ona wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14 oraz E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 u.g.n.). Z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych wynika, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek skarżących położonych w obrębie B. gm. B. Przede wszystkim ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przedmiotowej inwestycji zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym zarządzeniem zastępczym Wojewody P. z [...] lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie gminy B. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 21 lipca 2014 r., poz. 2689). W planie tym wskazano, że chodzi o inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jej przebieg opisano szczegółowo w tekście planu (§ 1 ust. 6 i § 6 ust. 1 pkt 10) oraz sprecyzowano, że do jej realizacji wykorzystany zostanie pas terenu szerokości 70 m (po 35 m po obu stronach linii) od granicy z gminą W. do granicy z gminą O., położony w obrębach ściśle wskazanych gmin, w tym gminy B. Powyższy plan, przesądza, że cel dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących jest celem publicznym. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody wskazuje nadto, że przebieg linii był planowany od jakiegoś czasu (zarządzenie zastępcze Wojewody z [...] października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację spornej linii), że zarządzenie z [...] lipca 2014 r. zostało wydane po rozpatrzeniu uwag mieszkańców terenów objętych inwestycją, po wyjaśnieniu im znaczenia linii i zasad ograniczenia ich prawa własności drogą planu miejscowego oraz konieczności przyjętego sposobu ograniczenia. Usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku nie odbiega od usytuowania linii w planie miejscowym – na każdym odcinku jest to pas szerokości 70 m, a przebieg przez działki skarżących stanowi integralną część linii elektroenergetycznej. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma zatem swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 1098/14, II SA/Bk 194/15). Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać podzielone.
Ponadto, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami ze skarżącymi. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia – rokowania należy uznać za bezskuteczne (vide wyrok z 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12, z 30 czerwca 2011 r., II SA/Lu 301/11). Przepis art. 124 u.g.n. nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, iż rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismem z 5 sierpnia 2014 r., w którym opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie na nieruchomościach skarżących, w tym usytuowanie słupa nr [...], wskazano szerokość pasa technologicznego, powierzchnię zajętej nieruchomości, dołączono załącznik graficzny w postaci map z zaznaczonym przebiegiem linii przez działki stron.
Inwestor dołączył również opinie na temat potencjalnego zmniejszenia wartości działek na skutek realizacji inwestycji, zaproponował kwotę jednorazowego odszkodowania (8 850 zł brutto) oraz zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu za kwotę 84 000 zł. W odpowiedzi na zaproszenie do rokowań skarżący wystosowali do inwestora pismo z 25 sierpnia 2014 r. zawierające prośbę wydłużenia terminu podjęcia rozmów. Następnie, po próbie osobistego skontaktowania się z właścicielami przez przedstawicieli inwestora – doszło do wstąpienia do sprawy pełnomocnika skarżących (pismo z 1 września 2014 r., w którym wyraził on w imieniu mocodawców oraz dziewięciu innych osób zgodę na podjęcie rokowań i zaproponował spotkanie 12 września 2014 r.). Inwestor udzielił odpowiedzi 5 września 2014 r. wskazując na rozpoczęcie rokowań przed wstąpieniem pełnomocnika do sprawy i podtrzymał dotychczasową propozycję rokowań pisemnych, po czym pełnomocnik skarżących wystosował pismo z 15 września 2014 r., w którym sformułował własne uwagi do propozycji inwestora.
Inwestor w odpowiedzi na to pismo 22 września 2014 r. ocenił, że wobec nieuzyskania jednoznacznego stanowiska co do przyjęcia jego oferty przez właścicieli gruntu – występuje na drogę administracyjną. Tym samym inwestor podejmował próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących. Zauważyć należy, że w żadnym z pism skarżących nie sformułowano jednoznacznej zgody na warunki inwestora oraz nie zaproponowano własnych warunków porozumienia możliwych do spełnienia. W trakcie rokowań i w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaproponowali oni też konkretnej kwoty odszkodowania, a żądali uwzględnienia w wysokości odszkodowania roszczeń przysługujących na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, organ wystarczająco konkretnie wskazał teren podlegający ograniczeniu sposobu korzystania i nie można zgodzić się z tym, że zezwolił na ograniczenie sposobu korzystania z działek w całości, a więc ograniczył sposób korzystania z nieruchomości jedynie orientacyjnie. Do takich wniosków nie uprawnia treść załączonych do wniosku o wydanie decyzji map oraz map stanowiących załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej, precyzyjnie ustalających miejsce usytuowania słupa nr [...], jak też przebieg i zasięg planowanej trasy w jej fragmencie na działkach skarżących.
Sąd podkreślił również, że brak było podstaw do uznania naruszenia art. 21 i 31 Konstytucji RP, bowiem choć wynika z tych przepisów ochrona prawa własności (art. 21 ust. 2), to jednocześnie dopuszcza się w nich możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje to w ustawie i gdy jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym m.in. z powodu konieczności zachowania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podobną regulację zawiera art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który przyznaje prawo do poszanowania mienia, chyba że jego pozbawienie jest uzasadnione interesem publicznym oraz następuje na warunkach przewidzianych przez ustawę. W przedmiotowej sprawie organy wykazały, że budowa linii stanowi o zachowaniu bezpieczeństwa energetycznego północno–wschodniego regionu Polski, co stanowi wystarczający argument dla uznania pierwszeństwa interesu publicznego nad interesem prywatnym w sprawie niniejszej.
Skutkuje to uznaniem braku naruszenia wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych i europejskich, jak też brakiem naruszenia art. 7 in fine oraz art. 8 k.p.a. stanowiących m.in. o konieczności wyważenia interesu prywatnego i publicznego.
Brak jest również podstaw do określania w decyzji ograniczającej czasowego zasięgu ograniczenia, bo na taki obowiązek nie wskazuje art. 124 ust. 1 Jak trafnie wskazał WSA w Kielcach, II SA/Ke 267/15 (wyrok z 29 kwietnia 2015 r.): "w przypadku realizacji nowej inwestycji (odmiennie od trybu wynikającego z art. 124b ust. 3 u.g.n., który dotyczy udostępnienia nieruchomości na określony czas celem remontu, konserwacji i usuwania awarii znajdujących się na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela [...]. Skoro art. 124 u.g.n. nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji, to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie".
Pogląd taki jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok z 22 października 2014 r., II SA/Ke 706/14). Natomiast WSA w Gliwicach w wyroku z 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 1137/14 wskazał, że określenie terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. miałoby miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli B. i H. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2015 r., znak [...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:
- 1. bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wskutek błędnej wykładni:
- - art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu,
- - art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone,
- - art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli,
- 2. niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma mowy o zezwoleniu na eksploatację linii po jej wybudowaniu, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowić może jedynie wstępny etap realizacji zamierzonej inwestycji i nie może przesądzać o jej funkcjonowaniu. Skoro art. 124 u.g.n. musi być interpretowany dosłownie, nie sposób przyjąć za prawnie dopuszczalne rozstrzygania w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości także o funkcjonowaniu linii po jej wybudowaniu. Zatem, Sąd I instancji zaakceptował błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n., skutkującą nieważnością decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Jakkolwiek udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 u.g.n., stanowi przewidziane ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, to jednak winno być poprzedzone szczególnie starannym zbadaniem możliwie jak najmniejszego obciążenia nieruchomości w związku z lokalizacją inwestycji – tak, aby ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok WSA w Opolu z 6 lutego 2014 r., II SA/Op 526/13).
Nakładanie decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości obowiązku znoszenia funkcjonowania linii po jej wybudowaniu z całą pewnością powyższego postulatu nie realizuje. Wydając decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest określenie w jej treści nie tylko przestrzennego, ale także czasowego zakresu ograniczenia nieruchomości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r., II SA/Go 208/10).
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że m.p.z.p. definitywnie zwalnia organ z obowiązku dokonania w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właścicieli nieruchomości, tak, by zakres ingerencji w prawa właścicielskie sprowadzony został rzeczywiście do niezbędnego minimum. Rozważenie jak najmniejszego stopnia ingerencji winno nastąpić nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a więc m.in. gdy orzekane na jego podstawie ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, gdy jest ono zgodne z planem miejscowym, a w wyniku rokowań nie doszło do uzyskania zgody właściciela (wyroki: WSA w Opolu z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Op 543/08; WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09; WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08; WSA w Łodzi z 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08).
Projektowana linia, zgodnie z wnioskiem inwestora, ma przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa skarżących (a w tym przez działkę, na której pobudowane są budynki gospodarcze oraz budynek mieszkalny), stanowiącego jedyne ich źródło utrzymania, a zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że zarówno wskazany przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego stanowią minimalne niezbędne obciążenie tej nieruchomości. Uszło uwadze Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły, dlaczego linia 400 kV ma przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań skarżących.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na działania określone w art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n., a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do ustalenia warunków wejścia inwestora na teren danej nieruchomości (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Negatywne zakończenie rokowań stanowi więc formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, przy czym niemożność uzyskania zgody właściciela stanowi stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07). Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z przeprowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o zezwolenie na zajęcie nieruchomości.
Choć w aktach postępowania administracyjnego znajduje się liczna korespondencja, to jednak potwierdza ona pozorność "rokowań" prowadzonych przez inwestora, które de facto sprowadzały się do jednostronnego narzucania właścicielom warunków, przy wykorzystaniu wadliwego operatu szacunkowego.
W przedstawionym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zaakceptował naruszenie przez Wojewodę P. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo nie zostały spełnione przesłanki formalne ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w drodze decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, ze decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej.
Wynika to także z art. 124 ust. 5 – 7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej można zasadnie przyjąć, iż przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. W każdym bądź razie, w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, można przyjąć, że zawarte w decyzji organu I instancji zezwolenie na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Błędny jest również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak określenia w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem NSA dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy."
Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca nie formalizuje momentu zakończenia rokowań.
Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. zaprosiła skarżących do rokowań i wystąpiła z ofertą, w odpowiedzi na którą pełnomocnik skarżących sformułował własne uwagi. Propozycja skarżących nie została jednak zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i wystąpił z wnioskiem do Starosty S. o udzielenie mu zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP.
Zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest usprawiedliwiony. Z powyższych przepisów Konstytucji wynika zasada proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności. Jest ona adresowana do wszystkich organów władzy publicznej, w tym do starosty, działającego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten powinien być więc stosowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zasada ta nakazuje przy wydawaniu decyzji ograniczającej korzystanie z prawa własności dokonanie odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.