Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt III SAB/Kr 24/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1 odrzucił skargę między innymi J. J. na bezczynność Starosty Nowotarskiego w sprawie ewidencji gruntów.
W uzasadnianiu Sąd podał, że M. O., J. J. oraz K. M. wnieśli za pośrednictwem Starosty Nowotarskiego (pismo wpłynęło do organu w dniu 17 marca 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność tego organu w sprawie ewidencji gruntów.
Sąd wezwał pełnomocnika skarżących do wykazania, że przed wniesieniem skargi został wyczerpany tryb zaskarżenia zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a.
Wobec braku odpowiedzi, zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę – również w zakresie wniesionym przez J. J. – jako niedopuszczalną, gdyż wniesioną bez wyczerpania środków zaskarżenia.
Od orzeczenia zawartego w pkt 1 powyższego postanowienia w zakresie dotyczącym odrzucenia skargi J. J., skargę kasacyjną wniósł J. J. reprezentowany przez adwokata. Wniesiono o uchylenie w/w postanowienia w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie od Starosty Nowotarskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, (w tym kosztów zastępstwa prawnego) według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu we wskazanej części postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącego wskutek błędnego przyjęcia, że jego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie trybu zaskarżenia, podczas gdy w aktach sądowych znajduje się zażalenie skarżącego na bezczynność Starosty Nowotarskiego wniesione w dniu 28 grudnia 2013 r. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie, o którego rozpoznaniu skarżący został poinformowany pismem z dnia 28 lutego 2014 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarządzeniem z dnia 26 lutego 2016 r. wydanym do sprawy II SA/Kr 1278/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyłączył z w/w sprawy skargę J. J. na bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie:
- 1) wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego dotyczącego żądania aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości rolnych położonych we wsi L., których właścicielem jest skarżący,
- 2) złożenia w Sądzie Rejonowym w Nowym Targu – Wydział V Ksiąg Wieczystych wniosków o wpis ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości utworzonych w wyniku postępowania scaleniowego z nieruchomości, których właścicielem jest skarżący.
Wskazano, że zgodnie z treścią w/w zarządzenia dla w/w skargi zostały założone nowe akta o sygn. akt III SAB/Kr 24/16, do których dołączone zostały uwierzytelnione odpisy kart sprawy II SA/Kr 1278/15, miały zostać także przekazane akta administracyjne w o wskazanych numerach.
Podniesiono, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się zażalenie z dnia 28 grudnia 2013 r. wniesione przez F. J. działającego jako pełnomocnik J. J. do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie na bezczynność Starosty Nowatorskiego w zakresie:
- 1) wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego dotyczącego żądania aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości rolnych położonych we wsi L., których właścicielem jest skarżący,
- 2) złożenia w Sądzie Rejonowym w Nowym Targu – Wydział V Ksiąg Wieczystych wniosków o wpis ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości utworzonych w wyniku postępowania scaleniowego z nieruchomości, których właścicielem jest skarżący.
Skarżący kasacyjnie podał, że w/w zażalenie stanowiło kartę nr 100 akt sprawy II SA/Kr 1278/15, a więc zgodnie z zarządzeniem z dnia 26 lutego 2016 r. zostało dołączone do akt niniejszego postępowania.
Wskazano, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się także odpowiedź Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. na wniesione zażalenie. Wskazano, że pismo to stanowiło kartę nr 103 akt sprawy II SA/Kr 1278/15, a więc zgodnie z zarządzeniem z dnia 26 lutego 2016 r. zostało dołączone do akt niniejszego postępowania.
Wobec tego skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro żądane dokumenty były w posiadaniu Sądu, to wzywanie go do wykazania okoliczności warunkującej dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność Starosty Nowotarskiego było niezasadne. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż nie wykazał on okoliczności warunkującej dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność Starosty Nowotarskiego, skoro okoliczność ta została przez niego już wcześniej wykazana – i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy – było bezzasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, że J. J. nie wyczerpał trybu zaskarżenia, spowodowane pominięciem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zarzut ten jest uzasadniony, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej.
Opisane w postanowieniu przez Sąd I instancji okoliczności sprawy pomijają zarówno materiały znajdujące się w aktach sądowych, jak i założone dla sprawy akta administracyjne. Pomijają też okoliczności znane Sądowi z urzędu, a wynikające z wydawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny wyroków tych sądów, będących skutkiem pierwotnie wniesionej przez M. O., K. M. i J. J. skargi datowanej na 10 marca 2014 r., wniesionej do Starosty Nowotarskiego w dniu 17 marca 2014 r. na bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, która została w niniejszej sprawie włączona do akt (k-2, 3) jako pismo inicjujące postępowanie.
Wskazać należy, że M. O., K. M. i J. J. w dniu 17 marca 2014 r. wnieśli skargę na bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie niewykonania przez Starostę Nowotarskiego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09.
Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 574/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 września 2014 r., sygn. akt II OSK 143/15 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że jakkolwiek w skardze użyte zostało określenie, że przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie niewykonania przez Starostę Nowotarskiego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, to jednak treść tej skargi jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem żądania jest zobowiązanie Starosty Nowotarskiego do "przywrócenia operatu ewidencji gruntów jaki obowiązywał przed datą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów w L. oraz zgłoszenia ostrzeżeń do ksiąg wieczystych zgodnie z treścią wyroku".
Sąd podkreślił, że również w licznych pismach kierowanych do organów, które zostały dołączone do akt sprawy oraz w toku postępowania eksponowano to, że na skutek uchylenia decyzji wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r., wyrok ten powinien być wykonany przez Starostę Nowotarskiego w ten sposób, że Starosta dokona zmian w ewidencji gruntów i przywróci stan poprzedni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na sposób sformułowania skargi, a w szczególności z uwagi na zawarte w niej żądanie zobowiązania Starosty Nowotarskiego do dokonania zmian w ewidencji gruntów, konieczne było rozważenie czy nie jest to skarga (skargi) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. NSA podkreślił, że pomimo, iż skarżący wskazują jako podstawę skargi art. 154 p.p.s.a. i bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie niewykonania wyroku, z uwagi na istotę ich żądania należało wyjaśnić, czy zostało wszczęte i toczy się postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów dotyczące poszczególnych nieruchomości, czy skarżący kwestionowali bezczynność organu w tych postępowaniach w drodze zażaleń.
Wykonując zalecenia zawarte w wyroku z NSA z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt II OSK 143/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z dnia 14 października 2015 r. wezwał pełnomocnika skarżących adw. P. M. do sprecyzowania skargi. W odpowiedzi pełnomocnik skarżących wyjaśnił po pierwsze, że: skarga wniesiona przez skarżącego J. J. stanowi skargę na bezczynność organu (Starosty Nowotarskiego) w kwestii: a) wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku w/w skarżącego dotyczącego żądania aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości rolnych położonych we wsi L., których właścicielem jest w/w skarżący, b) złożenia w Sądzie Rejonowym w Nowym Targu - Wydział V Ksiąg Wieczystych wniosków o wpis ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości utworzonych w wyniku postępowania scaleniowego z nieruchomości, których właścicielem jest w/w skarżący.
Pełnomocnik wskazał ponadto, że skarżący J. J. wyczerpał środek zaskarżenia na bezczynność w/w organu postępowania wnosząc w dniu 28 grudnia 2013 r. zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, które zostało rozpoznane przez w/w organ, o czym skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika F. J.) został poinformowany pismem z dnia 28 lutego 2014 r. (zażalenie na bezczynność oraz odpowiedź organu II instancji w aktach sprawy).
Po drugie pełnomocnik wskazał, że skargi wniesione przez skarżących: M. O. oraz K. M. (którego następcami są J. M. i E. M.) stanowią skargi na niewykonanie przez Starostę Nowotarskiego wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 24 sierpnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 842/09.
Następnie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/kr 1278/51, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że – po wyjaśnieniach złożonych przez pełnomocnika skarżących – przedmiotem kontroli Sądu jest sprawa ze skargi M. O., D. W., E. M., D. M., P. M., A. C., J. M. i E. M. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygnatura II SA/Kr 842/09. Wskazanym wyrokiem Sąd oddalił skargę, wyrok jest prawomocny.
Ponadto Sąd wskazał, że w pozostałych zakresach żądań wynikających z "pierwotnej" skargi M. O., K. M., J. J. z dnia 10 marca 2014 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Nowym Targu 17 marca 2014.), wynikających z przedstawionych powyżej wyjaśnień pełnomocnika adw. P. M., sprawy zostały przekazane do rozpoznania III Wydziałowi WSA w Krakowie.
Zarządzeniem sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2016 r. wydanego do sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1278/15, Sąd wyłączył z w/w sprawy skargę J. J. na bezczynność Starosty Nowotarskiego w zakresie:
- 1) wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego dotyczącego żądania aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie nieruchomości rolnych położonych we wsi L., których właścicielem jest skarżący,
- 2) złożenia w Sądzie Rejonowym w Nowym Targu – Wydział V Ksiąg Wieczystych wniosków o wpis ostrzeżenia o niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych założonych dla nieruchomości utworzonych w wyniku postępowania scaleniowego z nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, na bezczynność Starosty Nowotarskiego wnosząc w dniu 28 grudnia 2013 r. zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, które zostało rozpoznane przez w/w organ, o czym skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika F. J.) został poinformowany z dniem 28 lutego 2014 r.
Wskazanym wyżej zarządzeniem nakazano założyć nowe akta, a następnie przekazać akta sprawy według właściwości do Wydziału III WSA w Krakowie. Polecono też sporządzić wskazane uwierzytelnione odpisy z akt II SA/Kr 1278/15, niezbędne do ich założenia. Wraz z aktami wyłączonej sprawy ze skargi J. J. nakazano przekazać do Wydziału III WSA w Krakowie akta administracyjne o wskazanych numerach.
Rozpoznawana niniejszym postanowieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawa dotyczy wskazanej wyżej – wyłączonej zarządzeniem z dnia 22 stycznia 2016 r. – sprawy J. J. na bezczynność Starosty Nowotarskiego, zarejestrowanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt III SAB/Kr 24/16.
W świetle tych okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut pominięcia przez Sąd I instancji znajdujących się w aktach dokumentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena dopuszczalności skargi wniesionej przez J. J. powinna być poprzedzona identyfikacją jej przedmiotu i uwzględniać czynności dokonane przez stronę przed wniesieniem skargi w określonym przedmiocie. Jednakże przy ocenie dopuszczalności skargi konieczne będzie uwzględnienie przez Sąd I instancji także wydanych w dalszej kolejności rozstrzygnięć, ewentualnie odnoszących się do przedmiotu niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).