Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 278/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Rektora- Komendanta Lotniczej Akademii Wojskowej nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o zwolnieniu skarżącego z czynnej służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka, na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 173, z późn. zm.), dalej także wojskowej ustawy pragmatycznej, oraz § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1627, z póżn. zm.).
Organ, uzasadniając zwolnienie skarżącego z czynnej służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka stwierdził, że nastąpiło to w wyniku zastosowania mechanizmu, o którym mowa w art. 134 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 wojskowej ustawy pragmatycznej, jako konsekwencja skreślenia z listy studentów.
Skarżący pełnił służbę kandydacką, jako student studiów wyższych dla kandydatów na żołnierzy zawodowych Lotniczej Akademii Wojskowej na Wydziale Bezpieczeństwa Narodowego i Logistyki, kierunek Logistyka. Rektor -Komendant WSOSP decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Bezpieczeństwa Narodowego i Logistyki Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o skreśleniu skarżącego z listy studentów studiów stacjonarnych, kierunek Logistyka, studia pierwszego stopnia, w roku akademickim 2017/2018 w związku z nieuzyskaniem zaliczenia semestrów w określonym terminie oraz z powodu braku postępów w nauce.
Organ stwierdził, że zwolnienie żołnierza ze służby kandydackiej, na podstawie uregulowania zawartego w art. 134 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej ma w tym przypadku charakter obligatoryjny. Zaistnienie tej negatywnej przesłanki obliguje organ do zwolnienia żołnierza, pełniącego służbę kandydacką, ze służby. Jak wynika z treści powyższego przepisu zwolnienie z tej podstawy nie ma charakteru decyzji uznaniowej, gdyż zawiera wyraźny nakaz zwolnienia żołnierza pełniącego służbę kandydacką ze służby kandydackiej wskutek skreślenia z listy studentów lub niespełnienia wymogów określonych w regulaminie studiów lub nauki.
Odnosząc się do informacji skarżącego w zakresie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ostateczną decyzję Rektora-Komendanta WSOSP Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów sygn. akt III SA/Lu 556/18, organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie powyższe nie ma znaczenia prawnego, albowiem ostateczna decyzja Rektora-Komendanta WSOSP o skreśleniu z listy studentów skarżącego wiąże zarówno organ, jak i stronę postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2018 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Rektora - Komendanta Lotniczej Akademii Wojskowej z dnia [...] października 2018 r. o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka.
Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt sygn. akt III SA/Lu 556/18, którym w wyniku uwzględnienia jego skargi uchylono zaskarżoną decyzję Rektora Komendanta WSOSP z dnia [...] sierpnia 2018 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Dziekana Wydziału Bezpieczeństwa Narodowego i Logistyki z dnia [...] kwietnia 2018 r. o skreśleniu z listy studentów.
Zarzucił organowi, że nie zawiesił postępowania w sprawie jego zwolnienia z czynnej służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka w związku ze sprawą toczącą się z jego skargi przed WSA w Lublinie w sprawie skreślenia go z listy studentów mimo, iż jego zdaniem od wyniku tego postępowania zależało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do fakultatywnego zawieszenia przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 556/18.
Sąd I instancji zauważył, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt sygn. akt III SA/Lu 556/18, którym uchylono decyzję Rektora Komendanta WSOSP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Dziekana Wydziału Bezpieczeństwa Narodowego i Logistyki z dnia [...] kwietnia 2018 r. o skreśleniu z listy studentów, nie jest prawomocny w rozumieniu art. 168 § 1 P.p.s.a., ponieważ zgodnie z art. 173 § 1 tej ustawy przysługuje od niego środek odwoławczy - skarga kasacyjna. Oznacza to, że nieprawomocny wyrok, w tym również wyrok uwzględniający skargę, nie wywołuje do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i zaskarżona decyzja (ostateczna) wiąże i czynność powinna być wykonywana.
Również samo wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej zaś sprawie skarżący nie wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ani do organu ani też do Sądu w trybie art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a.
Sąd zaznaczył przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej. Sensem fakultatywnego zawieszenia procesu sądowoadministracyjnego jest wskazanie racjonalnej podstawy dla przerwania jego biegu, gdyż tylko w takich okolicznościach może być zrealizowana jedna z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy.
Zdaniem Sądu, dla realizacji tej wartości w przedmiotowej sprawie nie jest celowe ani usprawiedliwione wprowadzenie elementu zwłoki w jej rozpatrzeniu poprzez zawieszenie postępowania, ponieważ w przypadku pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przed NSA, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka, zaistnieje przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. przypadek gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Następnie Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji o zwolnieniu S.S. ze służby kandydackiej stanowił przepis art. 134 ust. 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym żołnierza pełniącego służbę kandydacką zwalnia się ze służby kandydackiej wskutek skreślenia z listy studentów. Decyzja wydana na tej podstawie prawnej nie ma charakteru decyzji uznaniowej, bowiem przepis ten nakazuje organowi zwolnienie żołnierza, pełniącego służbę kandydacką, z tej służby w przypadkach określonych w tym przepisie.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo wskazał, że wobec skarżącego zaistniała przesłanka do zwolnienia ze służby kandydackiej, skoro skarżącego skreślono z listy studentów ostateczną decyzją Rektora Komendanta WSOSP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Niezasadny okazał się zarzut, co do braku zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ, z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez WSA w Lublinie sprawy o sygn. akt III SA/Lu 556/18 ze skargi na decyzję Rektora Komendanta WSOSP nr [...] z dnia 20 sierpnia 2018 r. o skreśleniu z listy studentów. Sąd wskazał, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, chodzi o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
W przedmiotowej sprawie takiego zagadnienia wstępnego nie było, ponieważ wszczęcie przedmiotowego postępowania nastąpiło w związku z ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzją o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Organ, miał zatem podstawę do prowadzenia tego postępowania i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 § 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej o zwolnieniu ze służby wojskowej pełnionej, jako służba kandydacka.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.
1) art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania, pomimo tego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie w sposób nie budzący wątpliwości ma istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dziekan Wydziału Bezpieczeństwa Narodowego Logistyki obecnej Lotniczej Akademii Wojskowej w [...] skreślił skarżącego z listy studentów studiów stacjonarnych. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr 294, Rektor - Komendant tej uczelni utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału.
Od decyzji tych skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 grudnia 2018 r., uchylił obydwie zaskarżone decyzje (wyrok z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn.akt III SA/Lu 556/18).
W przedmiotowej sprawie, w oparciu o powyższe decyzje, tj. w oparciu o przesłankę skreślenia skarżącego z listy studentów, Rektor - Komendat Lotniczej Akademii Wojskowej wydał zaskarżoną decyzję o zwolnieniu w/w z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba kandydacka, a Minister Obrony Narodowej, również zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy.
W przedmiotowej sprawie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie było wiadomo, że przesłanka skreślenia skarżącego z listy studentów była jedyną argumentacją zaskarżonych decyzji i ewentualne ponowne jej ustalenie (po bezspornym jej dotychczasowym nieprawomocnym jeszcze unicestwieniu) w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowi rozstrzygnięcie, od którego zależy wynik niniejszej sprawy (nie ma skreślenia z listy studentów, brak podstaw do zwolnienia z czynnej służby wojskowej z przyczyn wskazanych w zaskarżonych decyzjach).
Z przedstawionych wyżej okoliczności jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie do czasu (nieistniejącego aktualnie) rozstrzygnięcia sprawy ewentualnego skreślenia skarżącego z listy studentów. Wbrew stanowisku Sądu zawartym w zaskarżonym wyroku, tylko w przypadku zawieszenia postępowania, możemy mówić o jego racjonalności i realizacji jednej z podstawowych wartości, jaką jest rzetelne rozpoznanie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie mógł być skuteczny.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zależy od uznania sądu, który winien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć bowiem dowolnego charakteru.
Sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 7 p.p.s.a. (postanowienia NSA z: 24 sierpnia 2011 r. II FZ 390/11, CBOSA; 17 listopada 2011 r. II FZ 673/11, CBOSA; 12 stycznia 2012 r. II FZ 832/11, CBOSA, aprobowane przez M. Niezgódkę-Medek w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 1 do art. 125; postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. II OZ 34/15, CBOSA). Merytorycznie powiązanie rozpoznawanej sprawy jak i innych spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2014 r. II FSK 3178/14; wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. II FSK 2323/15, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I OSK 689/16, CBOSA; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I OSK 713/16, CBOSA).
Z kolei zgodnie z przepisem art. 131 zdanie drugie P.p.s.a., zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania. Weryfikacji podlegają wobec tego te rozstrzygnięcia sądu I instancji, które tamują rozpoznanie sprawy, wpływając tym samym na sprawność postępowania i rozpoznanie skargi, co gwarantuje skuteczność prawa do sądu.
Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku, gdy sąd nie skorzysta z możliwości zawieszenia postępowania. Aby w takiej sytuacji rozpoznanie skargi było wadliwe, musiałoby skutkować naruszeniem innych przepisów postępowania lub prawa materialnego, np. w sytuacji niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku braku wykazania takich naruszeń fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 P.p.s.a. skutkuje tym, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, i to niezależnie od wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem (tak wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. II FSK 2381/12, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 1888/14, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3182/15). Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w tym, że sąd administracyjny bada legalność decyzji na dzień jej podjęcia, wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie podjęcia kontrolowanej decyzji.
Jego zmiana po wydaniu decyzji może uzasadniać wszczęcie administracyjnych postępowań nadzwyczajnych. Sąd administracyjny uwzględnia przesłanki nieważności czy wznowienia postępowania administracyjnego istniejące w dacie orzekania. Natomiast wstrzymanie rozpoznania sprawy poprzez zawieszenia postępowania pozostawione jest uznaniu sądu. W niniejszej sprawie nie można wykazać, że brak zawieszenia postępowania mógł w jakikolwiek sposób wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd I instancji należycie rozważył kwestię zawieszanie postępowania w kontrolowanej sprawie, prawidłowo uznając, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania.
Zauważyć bowiem należy, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2018 r. sygn. akt sygn. akt III SA/Lu 556/18 nie jest prawomocny, co oznacza, iż nie wywołuje on do czasu uprawomocnienia się skutków prawnych w postaci pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i zaskarżona decyzja (ostateczna) wiąże i czynność powinna być wykonywana (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji). Uzasadnionym jest również pogląd, że ewentualne usunięcie z obrotu prawnego decyzji o skreśleniu skarżącego z listy studentów, stanowić może przesłankę wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 4 wojskowej ustawy pragmatycznej (art. 145 § 1 pkt 8 kpa).
Ubocznie należy zauważyć, że przepis art. 125 § 1 P.p.s.a. przewiduje uprawnienie Sądu do zawieszenia postępowania, z którego Sąd może lecz nie musi skorzystać. Ewentualna decyzja w tym przedmiocie pozostawiona jest uznaniu Sądu, co oznacza, że nie można mu skutecznie postawić zarzutu w tym zakresie.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.