Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 677/17, po rozpoznaniu skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej - uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 września 2015 r. E. sp. z o. o. zwróciła się z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako u.g.n.), zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta Z., stanowiącej własność S. G., poprzez udzielenie zezwolenia wnioskodawcy na założenie przewodów - kabel YAKY 4x185mm2 wraz z mufą rozgałęźną (powierzchnia rzutu 8 m2) zgodnie z załączoną mapą sytuacyjno - wysokościową i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] listopada 1996 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego J. część I i II w Z. (Dz. Urz. Woj. Z. nr 1 poz. 14).
Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ograniczył sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej poprzez udzielenie zezwolenia E. sp. z o, o. Oddział Dystrybucji Z. Rejon Dystrybucji Z., którego głównym przedmiotem działalności jest dystrybucja energii elektrycznej, na założenie przewodów - kabel YAKY 4x185 mm2 wraz z mufą rozgałęźną (powierzchnia rzutu 8 m2), zgodnie z załączoną mapą z projektowanym przebiegiem linii.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawca poprzedził złożenie opisanego na wstępie wniosku przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości S. G. Organ uznał również, iż planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu art. 6 pkt. 2 u.g.n., polega bowiem na zasileniu w energię elektryczną budynków mieszkaniowych poprzez doprowadzenie podziemnej linii kablowej od istniejącej linii ułożonej na działce nr [...]. Rozmiar inwestycji jest znaczny - dotyczy osiedla mieszkaniowego wybudowanego przy ul. Z. w Z. - siedmiu budynków czteroklatkowych - zasilanie przewidziane jest dla 28 lokali, nie służy więc zasileniu tylko jednego odbiorcy. Organ I instancji ustalił ponadto, iż przewidywana trasa projektowanej sieci prowadzi od istniejącego słupa energetycznego znajdującego się na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą własność S. G., do istniejącej szafki kablowej usytuowanej na działce nr [...], stanowiącej własność D. i R. małż.
K. Odcinek planowanego ułożenia podziemnego kabla energetycznego na działce nr [...] wraz z montażem mufy odgałęźnej na tym kablu wynosi zgodnie z załączoną do decyzji mapą sytuacyjno - wysokościową 4 m. Inwestor zakłada, że obszar zajęcia obejmować będzie po 0,5 m szerokości w każdą stronę od osi kabla, a sam kabel będzie ułożony na głębokości 0,7 m. Linia przebiegać będzie pod ziemią, dlatego też jedyną dolegliwością dla właściciela działki nr [...] przez krótki okres mogą stanowić prace ziemne związane z ułożeniem kabla. Ograniczenie prawa własności właściciela działki nr [...] jest nieznaczne bowiem następuje od już istniejącej na tej działce linii kablowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. G. wskazując, iż sporny kabel YAKY 4x185 mm2 wraz z mufą można byłoby poprowadzić wzdłuż płotu działki nr [...], położonej przy ul. Z., w obrębie nr [...] miasta Z., chodnikiem będącym własnością miasta Z. oraz przez kawałek drogi dojazdowej działki nr [...]. Umniejszając tym samym straty w związku z naruszeniem ogrodu położonego na powyższej działce. Ponadto zdaniem skarżącej, zastrzeżona decyzja nie określa w jakim terminie roboty mają zostać wykonane, używa jedynie pojęcia "krótki okres", który można dowolnie interpretować.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy obowiązującego na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, iż planowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z tym planem. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda [...] zaznaczył, że art. 124 ust. 1 u.g.n. abstrahuje zupełnie od wyznaczenia ram czasowych w postaci terminu wygaśnięcia rozważanego zezwolenia bądź też terminu rozpoczęcia lub zakończenia prowadzonych prac. Wskazał, iż treść zaskarżonej decyzji pokrywa się z żądaniem inwestora wyrażonym we wniosku, a pas roboczy (powierzchnia zajęcia 8 m2) jest tożsamy z umową zawartą w dniu 17 kwietnia 2015 r. między Gminą Z. o statusie miejskim z E. sp. z o.o. o umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w gruncie. Odcinek planowanego ułożenia podziemnego kabla energetycznego na działce nr [...] wraz z montażem mufy odgałęźnej na tym kablu wynosi zgodnie z załączoną do decyzji mapą sytuacyjno - wysokościową 4 m. Inwestor zakłada, że obszar ograniczenia obejmować będzie po 0,5 m szerokości w każdą stronę od osi kabla, a sam kabel będzie ułożony na głębokości 0,7 m. Linia przebiegać będzie pod ziemią, dlatego też jedyną dolegliwością dla właściciela działki nr [...] przez krótki okres mogą stanowić prace ziemne związane z ułożeniem kabla.
Ograniczenie prawa własności właściciela działki nr [...] jest nieznaczne bowiem następuje od już istniejącej na tej działce linii kablowej. Jest to rozwiązanie najmniej uciążliwe. Organ wskazał również, iż z wyjaśnień inwestora z dnia 5 grudnia 2016 r. wynika, że nie ma innej, niż wskazana w projekcie, opcji trwałego podłączenia nowego kabla. Wojewoda zaznaczył, iż organ nie określa przebiegu inwestycji przez nieruchomość, stwierdza jedynie o jej zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej. Spełnienie wymogu zgodności z planem miejscowym może niekiedy budzić wątpliwości, w sytuacji gdy plan niezbyt precyzyjnie określa przebieg poszczególnych sieci lub położenie urządzeń. Do takiej sytuacji odniósł się NSA, który w wyroku z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13, uznał, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n.
W skardze na decyzję organu odwoławczego do WSA w Gorzowie Wlkp. S. G. wskazała, iż nie wyraża zgody na położenia kabla energetycznego w miejscu proponowanym przez wnioskodawcę, ponieważ należąca do niej działka zostałby przecięta w połowie swej długości, co spowodowałby, że straciłaby na wartości, podkreślając, iż pozostała jej część stanowi wjazd na posesję, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...]. W związku z tym skarżąca wyraziła zgodę na położenie kabla energetycznego poza częścią wygrodzoną, co spowoduje dogodny dostęp do urządzeń energetycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę uznając, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd I instancji uznał, że § 6 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 28 listopada 1996 r. upoważniał do ewentualnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości, czego w istocie skarżąca nie kwestionowała wskazując, iż zgadza się na przeprowadzenie linii energetycznej przez działkę nr [...], jednakże nie w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę. Zdaniem Sądu I instancji, organy dysponując pewnym marginesem swobody w sposób niedostateczny rozważyły zasadność przebiegu linii w sposób zaproponowany przez wnioskodawczynię i nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń, a tym samym decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Trafnie bowiem w odwołaniu skarżąca wskazywała, iż wnioskodawca w żaden sposób nie uzasadnił swoich twierdzeń, iż nie ma innej niż wskazana w projekcie opcji trwałego podłączenia nowego kabla.
Mimo tak sformułowanego zarzutu organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do niego, przytaczając jedynie stanowisko E. zawarte w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., niepoparte żadną argumentacją, a tym bardziej jakimikolwiek dowodami. Zdaniem Sądu I instancji, to iż projektowany kabel ma przebiegać prostopadle od granicy działki, najkrótszym odcinkiem, nie oznacza, iż jest to przebieg najbardziej korzystny i najmniej dolegliwy dla właściciela nieruchomości. Organ nie rozważył w tym zakresie argumentacji skarżącej, zwłaszcza w aspekcie aktualnego sposobu zagospodarowania terenu, kwestii zdecydowanie większej dostępności innej części działki nr [...], co ma przecież istotne znaczenie w przypadku prowadzenia w przyszłości prac naprawczych, czy konserwacyjnych.
Sąd I instancji podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy właściciel nie wyraża na to zgody, ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich. Ponadto organ obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia dla właściciela. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie takiej pogłębionej analizy zabrakowało.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, WSA w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie ustaleń, czy istotnie zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg linii energetycznej jest jedyną możliwą opcją, czy też istnieją jakiekolwiek inne rozwiązania w tym zakresie, które uwzględniałyby interes skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Lubelski wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, poprzez przyjęcie że organy obu instancji w sposób niedostateczny rozważyły zasadność przebiegu linii w sposób zaproponowany przez wnioskodawcę i nie poczyniły w tym zakresie wystarczających ustaleń,
- 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zawężenie przedmiotowego postępowania wyłącznie do kwestii rozważenia interesu właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a pominięcie kwestii związanych z rozważeniem interesu inwestora i interesu społecznego, również występujących w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odcinek planowanego ułożenia podziemnego kabla energetycznego na działce nr [...] wraz z montażem mufy odgałęźnej na tym kablu przebiegać będzie pod ziemią dlatego też jedyną dolegliwością dla właściciela działki nr [...] przez krótki okres mogą stanowić prace ziemne związane z ułożeniem kabla. Ograniczenie prawa własności właściciela działki nr [...] jest nieznaczne bowiem następuje od już istniejącej na tej działce linii kablowej (działka jest obciążona liniami kablowymi o czym Pani S. G. wiedziała przy przekazaniu przez Gminę Z. o statusie miejskim działki w jej posiadanie). Jest to rozwiązanie najmniej uciążliwe, co wbrew twierdzeniu WSA organ odwoławczy stwierdził na str. 6 akapit 4 zaskarżonej decyzji. Odnośnie twierdzeń inwestora zawartych w piśmie z dnia 05.12.2016 r., to poddane one zostały ocenie przez organ odwoławczy i nie budziły wątpliwości w zakresie zgodności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego uznano, że takie ułożenie kabla ogranicza tylko nieruchomość nr [...] nie ingerując tym samym w prawa innych osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Nie zmniejszy możliwości wykorzystania przedmiotowej działki, które w istocie jest już obciążona innymi ciągami (wodociągowy/ gazowy) oraz stanowi ogródek przy zabudowie jednorodzinnej o niewielkiej powierzchni 0,0089 ha. Przebieg innych sieci znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości uwidoczniony jest na dołączonym do niniejszej skargi fragmencie mapy zasadniczej w skali 1:100.
Dodatkowo Wojewoda wskazał, że przebieg kabla nie zakłóci sposobu korzystania zarówno z tej, jak i sąsiednich nieruchomości. Uznano przy tym, iż inwestor jako podmiot fachowo zajmujący się tego typu pracami planowaną inwestycję celu publicznego chce zrealizować w możliwie najdogodniejszy sposób zarówno dla siebie jak i właścicieli nieruchomości ograniczanych, gdyż z zakresem ograniczenia wiąże się przecież konieczność wypłacenia stosownego odszkodowania. Nie sposób z góry założyć, iż inwestor świadomie przedłuża zakończenie inwestycji, co skutkować będzie wypłatą wyższych odszkodowań.
Nadto, jeśli właściciel nieruchomości widział inne możliwości co do sposobu udostępnienia nieruchomości bądź realizacji inwestycji, to miał możliwość dokonania w tym zakresie stosownych uzgodnień z operatorem sieci, czego nie uczynił. Dowodem na to są przeprowadzone rokowania. Z pism skarżącej z dnia 07.09.2015 r. i 15.09.2015 r. będących odpowiedziami na pisma inwestora wprost wynika, że nie jest ona zainteresowana prowadzeniem jakichkolwiek negocjacji w przedmiotowej sprawie.
Wojewoda podniósł również, że Sąd I instancji swoje rozważania skupił wyłącznie na ochronie interesu właściciela nieruchomości, nie biorąc pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. E. Sp. z o.o. realizuje inwestycję celu publicznego, która z definicji nie jest prowadzona w celu zaspokojenia indywidualnego interesu inwestora. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie rozważył zatem interesu społecznego, a także interesu inwestora, ograniczając się jedynie co rozważenia interesów właściciela nieruchomości. WSA nie wziął też pod rozwagę, że przedłużanie całego postępowania w przedmiocie ograniczenia prawa do sposobu korzystania z nieruchomości z nieistotnych powodów, niewątpliwie narusza uzasadniony interes prawny i faktyczny E. Sp. z o.o.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw jej właściciela. Dopuszczenie przez prawo możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację celu publicznego nie oznacza że inwestor, który ów cel realizuje może czynić to w sposób arbitralny, przyjęty przez siebie jako najkorzystniejszy i jednocześnie abstrahujący od interesów właściciela tej nieruchomości. Obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie 124 ust. 1 u.g.n. jest każdorazowe poddanie analizie okoliczności ustalonych w sprawie i rozstrzygnięcie, czy proponowane przez inwestora ograniczenie korzystania z nieruchomości nie uniemożliwi jej racjonalnego wykorzystania. Działanie takie nabiera tym większego znaczenia, gdy pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości istnieje spór co do przebiegu trasy przyszłej inwestycji.
Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga bowiem, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Dlatego organ ma obowiązek rozważyć, czy proponowane przez obie strony warianty przebiegu inwestycji są możliwe do zrealizowania, czy któryś z nich uniemożliwia racjonalne wykorzystanie nieruchomości, i który z nich w stopniu najmniej dotkliwym ingeruje w prawa właściciela. Sąd I instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie okoliczności tych organ odwoławczy nie rozważył w sposób dostateczny, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym względzie Wojewoda oparł się bowiem wyłącznie na stanowisku inwestora wyrażonym w piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., iż nie ma innej, niż wskazana w projekcie, opcji trwałego podłączenia kabla. Zwrócić jednak należy uwagę, że w piśmie tym inwestor nie przedstawił żadnych argumentów, które niweczyłyby możliwość realizacji inwestycji w miejscu proponowanym przez skarżącą.
Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż sam fakt, że projektowany kabel ma przebiegać prostopadle do granicy działki, najkrótszym odcinkiem, nie oznacza, iż jest to przebieg najbardziej korzystny i najmniej dolegliwy dla właściciela nieruchomości. W sprawie nie zostało wykazane, że poszukiwano rozwiązania najbardziej optymalnego, a realizacja innego wariantu niż przyjęty, byłaby niemożliwa z przyczyn technicznych, bądź np. z racji tego, że spowodowałaby znaczny (niemożliwy do zaakceptowania) wzrost kosztów realizacji przedsięwzięcia. Brak wyjaśnienia tych kwestii uzasadniał postawienie organowi zarzutu naruszenia przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając na uwadze, że obowiązek wyważenia interesów indywidualnych i interesu społecznego łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w działaniu Sądu I instancji naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.