Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2923/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 1197/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Rybnika na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 2 lutego 2018 r. nr DLI.7.6615.319.2017.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 1a decyzji Wojewody Śląskiego z 21 kwietnia 2017 r. nr IFVIII.7570.26.25.2016 oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta Rybnika kwotę 7245 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji przedstawił stan sprawy poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej:

Wojewoda Śląski decyzją z 7 lipca 2016 r. Nr 12/2016 udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w postaci regionalnej drogi [...] - Etap [...] - km [...]. Decyzją objęto również nieruchomość położoną w gminie Rybnik, oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] (dalej "nieruchomość"). Z dniem uzyskania przez w/w decyzję ostateczności nieruchomość stała się własnością Województwa Śląskiego (dalej "Województwa").

Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Rybniku VII Wydział Ksiąg Wieczystych przejęta nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, pozostając w użytkowaniu wieczystym M.S. Jednocześnie na nieruchomości została ustanowiona hipoteka umowna w wysokości [...] zł na rzecz Banku [...], tytułem zabezpieczenia spłaty kredytu.

Decyzją odszkodowawczą z 21 kwietnia 2017 r. Wojewoda w punkcie 1) ustalił odszkodowanie za przejęcie w/w nieruchomości na rzecz: a) Skarbu Państwa - dotychczasowego właściciela nieruchomości, w wysokości [...] zł, b) M.S. - dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości - w wysokości [...] zł. Ponadto w punkcie 2) zaliczył odszkodowanie ustalone w pkt 1b na rzecz użytkownika wieczystego - na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] i wypłacić na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku [...] (dalej "Banku"), w punkcie 3) odmówił powiększenia ustalonego w pkt 1b odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości oraz w punkcie 4) zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Rybnika.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. Minister rozpatrzył odwołanie Prezydenta Miasta Rybnika od decyzji Wojewody, utrzymując tę decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, który nie uwzględnił oświadczenia Prezydenta Miasta Rybnika z 14 marca 2017r. o zrzeczeniu się w imieniu Skarbu Państwa należnego odszkodowania, uznając iż Prezydent nie posiada w tym zakresie stosownego umocowania. Zgodnie z art. 23 ust. 1e u.g.n. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W ocenie organu do reprezentacji Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu, w tym do złożenia w jego imieniu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania umocowany jest nie Prezydent Miasta Rybnika a Wojewoda Śląski.

Pismem z dnia 15 maja 2017 r. Wojewoda, który brał udział w postępowaniu odszkodowawczym jako organ wydający decyzję w pierwszej instancji, oświadczył, że nie zrzekł się odszkodowania należnego za przejęte działki nr [...] oraz nr [...].

Prezydent Miasta Rybnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w części, ponieważ, w jego ocenie, zaskarżona decyzja odwoławcza jest przedwczesna w zakresie utrzymującym w mocy pkt 1 a decyzji organu I instancji, w którym to punkcie organ ten orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Sądu w toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu (poprzez nieodebranie przez organ odwoławczy jednoznacznego oświadczenia Wojewody w tym zakresie), czy właściwy w sprawie statio fisci Skarbu Państwa ma zamiar skorzystać na etapie postępowania administracyjnego z uprawnienia do zrzeczenia się odszkodowania na rzecz dłużnika odszkodowawczego.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniał spór między stronami, koncentrujący się wokół kwestii, czy prezydent miasta na prawach powiatu, a zatem organ, który w świetle art. 4 pkt 9b1, art. 11 i art. 11 a ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentuje Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, był umocowany do złożenia w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym, na podstawie art.12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, skutecznego prawnie oświadczenia o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa odszkodowania należnego od Województwa, czy też na zasadzie art.23 ust.1e u.g.n. kompetencja w tym zakresie przysługiwała wyłącznie wojewodzie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, opowiadającego się za drugim ze w/w rozwiązań, stosownie do którego, od dnia wejścia art. 23 ust.1e u.g.n. w życie, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. organem wyłącznie legitymowanym do złożenia w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym w/w oświadczenia opartego na art. 12 ust.7 i ust.8 pkt 2 specustawy drogowej jest właściwy wojewoda. Co do zasady zatem Sąd nie podzielił argumentacji skargi, opartej na wykładni w/w przepisów, sprzecznej ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że organ odwoławczy zaniechał odebrania od Wojewody formalnego stanowiska co do tego, czy w postępowaniu odszkodowawczym organ ten zamierza skorzystać, jako statio fisci Skarbu Państwa, z przedmiotowego uprawnienia.

W ocenie Sądu I instancji zachodziła konieczność ustalenia, jaki organ administracji publicznej lub jednostka organizacyjna była dotąd właściwa w sprawach gospodarowania tą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa (fisci Skarbu Państwa) i konsekwentnie pozostaje właściwa we wszystkich tych kwestiach, które w związku z utratą własności przez Skarb Państwa wymagają uregulowania.

Z racji braku podstaw do przyjęcia, że gospodarowanie w/w nieruchomością miałoby się co odbywać na zasadach innych niż ogólne, Sąd I instancji przyjął, że podlega ono regułom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy reguluje ona zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego (art.1 ust.1 pkt 1). W myśl art.11 ust.1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie z art.11a u.g.n. przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 21 u.g.n. wyodrębnia spośród nieruchomości Skarbu Państwa, poddanych regulacjom ustawy, nieruchomości wchodzące do tzw. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Do zasobu tego należą zatem nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.

Miasto Rybnik posiada status miasta na prawach powiatu (§ 1 ust.3 Statutu Miasta Rybnika, uchwalonego uchwałą Nr 834/XLIII/2002 Rady Miasta Rybnika z 4 października 2002 r. z późn.zm. – t.j. obwieszczenie Rady Miasta Rybnika z dnia 26 czerwca 2013 r.), w konsekwencji czego Prezydent jest organem uprawnionym do wykonywania kompetencji starosty przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości nie wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, tj. do nieruchomości obciążonych prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Bezspornie nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, a której własność przeszła na Województwo na podstawie art.12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, jest położona w całości na obszarze Miasta Rybnika. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że statio fisci Skarbu Państwa, uprawnionym do jego reprezentowania w sprawach dotyczących w/w nieruchomości (w tym także w kwestiach, które pozostają po uregulowania po utracie prawa własności przez Skarb Państwa), jest co do zasady Prezydent.

Zgodnie z przywołanym już wcześniej art.11a u.g.n. reprezentacja ta obejmuje czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Z w/w przepisu wynika generalne umocowanie Prezydenta do reprezentowania Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach administracyjnych, dotyczących w/w nieruchomości, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa jako byłego właściciela nieruchomości przejętej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania należnego od w/w jednostki.

W ocenie Sądu I instancji zachodziła konieczność zbadania, czy na gruncie tej sprawy w/w zasada nie doznaje uszczerbku w związku z art. 23 ust.1e u.g.n., w świetle którego to przepisu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Jak słusznie zauważyły organy intencją w/w regulacji było usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, tj. miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem, w którym jedną ze stron jest Skarb Państwa a drugą miasto na prawach powiatu (tj. Miasto Rybnik), jako podmiot, na którym z mocy ustawy, tj. art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości pod drogi lokalizowane w granicach miast na prawach powiatu (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych).

Konieczność ustalenia na gruncie niniejszej sprawy zakresu przedmiotowego normy kompetencyjnej zawartej w art.23 ust.1e u.g.n. wiąże się z koniecznością przesądzenia, czy wskazany w tym przepisie wojewoda jest umocowany do dokonania w imieniu Skarbu Państwa, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, czynności o której mowa w art. 12 ust.7 w zw. z ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej. Przepis art. 12 ust. 7 specustawy stanowi, że jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 8 w/w ustawy w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4:

1. 1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się;
2. 2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania- postępowanie umarza się;
3. 3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się.

Skarżący Prezydent wywodził, że art. 23 ust.1e u.g.n. umocowuje wojewodę do reprezentowania Skarbu Państwa we wskazanych tam postępowaniach wyłącznie w wymiarze procesowym, tj. obejmującym wyłącznie czynności stricte procesowe, nie umocowuje natomiast wojewody do reprezentacji Skarbu Państwa w znaczeniu materialno – prawnym, tj. do składania w tych postępowaniach w imieniu Skarbu Państwa oświadczeń woli, zmierzających do kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych, mających źródło w przepisach prawa materialnego, których przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa (bezspornie przykładem takiej czynności jest zwolnienie przez Skarb Państwa dłużnika odszkodowawczego z zobowiązania odszkodowawczego). W kontekście umocowania Skarbu Państwa, na podstawie art.12 ust. 7 w zw. z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, do dokonania w postępowaniu odszkodowawczym w/w zrzeczenia się odszkodowania, stanowisko Prezydenta należałoby zatem wykładać w ten sposób, że wywodzi ono istnienie podwójnej, równoległej reprezentacji Skarbu Państwa, która w postępowaniu odszkodowawczym polegałaby na tym, że do dokonywania w przedmiotowym postępowaniu czynności stricte procesowych, przewidzianych w przepisach k.p.a., umocowany byłby wojewoda, do dokonania czynności z art.12 ust. 7 w zw. z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej umocowany byłby podmiot wskazany w art.11 i 11a u.g.n. starosta (i odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu).

Sąd I instancji nie podzielił powyższej wykładni art. 23 ust.1e u.g.n., uznając iż nie realizuje ona postulatu jak najpełniejszego urzeczywistniania intencji ustawodawcy, przyświecającej wprowadzeniu danej regulacji do systemu prawa. W przypadku art. 23 ust. 1 u.g.n. taką oczywistą intencją jest usunięcie konfliktu interesów, w jakiej bezspornie znalazłby się starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w sytuacji, w której w danym postępowaniu administracyjnym lub sądowo - administracyjnym, dotyczącym bezpośrednio nieruchomości Skarbu Państwa lub roszczeń związanych z tą nieruchomością (tj. np. roszczeń odszkodowawczych) występowałyby konkurencyjne w stosunku do siebie interesy Skarbu Państwa i powiatu (miasta na prawach powiatu) a starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) miałby działać zarówno za powiat (miasto na prawach powiatu), jak i za Skarb Państwa. Realizacja w/w ratio legis przepisu pociąga za sobą konieczność uznania, iż wojewoda, wskazany w art. 23 ust.1e u.g.n. jako statio fisci Skarbu Państwa, jest co do zasady umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialno - prawnej, o której mowa w art.12 ust.7 w zw. z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, tj. do zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

Nietrafnie podnosi przy tym skarga, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 23 ust. 1e u.g.n nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność uwzględnienia uregulowań intertemporalnych, zawartych w art.103 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dziennik Ustaw z 2016 r., poz. 2260), którą to ustawą przepis art.23 ust.1e został do u.g.n. wprowadzony. Art.103 przepisów wprowadzających stanowi, że sprawy administracyjne i sądowoadministracyjne wszczęte na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą i niezakończone przed dniem jej wejścia w życie są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów przez organy, które przejęły zadania i kompetencje zgodnie z przepisami niniejszej ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że hipoteza w/w przepisu nie została spełniona w niniejszej sprawie odszkodowawczej, która to sprawa została wszczęta na podstawie specustawy drogowej, która to ustawa z kolei nie została zmieniona przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. Nawet jeżeliby rozszerzająco uznać, iż sprawa ta została wszczęta również na podstawie u.g.n., do której specustawa drogowa odsyła w art. 23, to sąd stwierdził, iż przedmiotowa norma intertemporalna reguluje zasady funkcjonowania nie stron postępowania (tj. np. Skarbu Państwa) a organów prowadzących postępowanie. Nawet jednak, jeżeliby rozszerzająco uznać, iż norma ta odnosi się również do stron postępowania (tj. np. Skarbu Państwa, a konkretniej jego statio fisci), to wynika z niej jasno, iż umocowanymi do działania są podmioty nowe (tj. te, którym przepisy wprowadzające przyznały kompetencje). Stanowisko skargi, wywodzące z art.103 przepisów wprowadzających, iż norma kompetencyjna zawarta w art.23 ust.1e u.g.n. nie ma zastosowania do tych postępowań administracyjnych, dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa, które zostały wszczęte przed wejściem tego przepisu w życie, nie ma w tej sytuacji przekonujących postaw.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym argumentacji skarżącego Prezydenta, iż uznanie Wojewody jako podmiotu reprezentującego Skarb Państwa w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym musiałoby prowadzić automatycznie do zakwestionowania zdolności Wojewody do orzekania w tym postępowaniu jako organ odszkodowawczy I instancji (Prezydent wywodzi zatem, iż sytuacja tego rodzaju musiałaby skutkować wyłączeniem Wojewody od orzekania w sprawie na zasadach wskazanych w k.p.a.). Sąd I instancji wyraził pogląd, że generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa, który to warunek nie jest spełniony. Uznał zatem, że sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do wyłączenia wojewody czy to na zasadzie art.24 § 1 pkt 1 i 4, czy to na zasadzie art.25 k.p.a. Do oceny tego rodzaju sytuacji znajdą zatem odpowiednie zastosowanie wnioski sformułowane w szczególności w orzeczeniach NSA z dnia 25 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 444/15, z dnia 8 stycznia 2016 r, sygn. akt I OSK 1155/14 i z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12.

Sąd zauważył, że przepisy art.12 ust.7 i 8 przyznają właściwemu statio fisci Skarbu Państwa swobodę w wyborze momentu, w którym może on złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, stanowiąc że może do tego dojść albo poza postępowaniem odszkodowawczym (tj. przed jego wszczęciem albo po jego zakończeniu) albo też w trakcie postępowania. Dokonanie w/w czynności prawnej w trakcie postępowania administracyjnego, skutkujące zwolnieniem dłużnika odszkodowawczego z długu, ma w tej sytuacji walor bezpośrednio kształtujący wynik postępowania administracyjnego, prowadząc do jego bezprzedmiotowości i umorzenia. Mając powyższe na uwadze w/w zależność Sąd stwierdził, iż niezależnie od faktu, iż nieskorzystanie przez statio fisci Skarbu Państwa z własnych uprawnień już w postępowaniu administracyjnym nie niweczy możliwości skorzystania z nich później, celowym jest aby w toku postępowania odszkodowawczego prowadzący je organ uzyskał od właściwego statio fisci jednoznaczne oświadczenie, czy z przedmiotowego uprawnienia korzysta na etapie postępowania odszkodowawczego, czy też nie.

Powyższe pozwala bowiem na ustalenie, czy prowadzenie w/w postępowania jest przedmiotowe. W tym kontekście Sąd I instancji odnotował, że w postępowaniu przed organem I instancji statio fisci Skarbu Państwa, tj. Wojewoda, będący jednocześnie organem odszkodowawczym oświadczenia, o którym mowa powyżej, nie złożył (w tym w szczególności kwestię tę pominięto w uzasadnieniu decyzji), o nieskorzystaniu przez Wojewodę ze w/w uprawnienia należy zatem wnosić pośrednio z rozstrzygnięcia decyzji tego organu, przyznającego stosowne odszkodowanie Skarbowi Państwa, ewentualnie z treści pisma Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., skierowanego do organu odwoławczego i informującego, iż w toku postępowania pierwszo - instancyjnego Wojewoda z przedmiotowego uprawnienia nie skorzystał.

W ocenie Sądu powyższy stan nie uprawnia do przyjęcia, że w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym, rozpatrującym na nowo kwestię ustalenia na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, właściwy statio fisci Skarbu Państwa wypowiedział się ostatecznie i kategorycznie (tj. nie tylko w kontekście wyjaśnienia przyczyn wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego) na temat tego, czy w zawisłej sprawie odszkodowawczej ma zamiar skorzystać z uprawnienia do zrzeczenia się przysługującego Skarbowi Państwa odszkodowania, czy też nie. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji wezwanie Wojewody do złożenia jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie. Zaniechanie przez Ministra wystosowania w/w wezwania do Wojewody zakwalifikować jako naruszenie art. 7, 15 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.12 ust.7 i 8 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W sprawie wpłynęły dwie skargi kasacyjne:

Pierwszą ze skarg kasacyjnych wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju. Zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej Ppsa naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art 7, 15 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 poz. 2096), dalej Kpa, w zw. art. 12 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej specustawa drogowa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niesłuszne uznanie, iż organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił (wskutek nieodebrania przez organ odwoławczy jednoznacznego oświadczenia Wojewody), czy właściwy w sprawie statio fisci Skarbu Państwa ma zamiar skorzystać na etapie postępowania administracyjnego z uprawnienia do zrzeczenia się odszkodowania, w sytuacji gdy brak złożenia przez właściwy podmiot oświadczenia w przedmiocie zrzeczenia jednoznacznie wynikał z akt sprawy, a organ odwoławczy nie był zobowiązany do wzywania właściwego w sprawie statio fisci Skarbu Państwa do złożenia przedmiotowego oświadczenia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W drugiej ze skarg kasacyjnych Prezydent Miasta Rybnika, zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem

1. l. prawa materialnego:
2. 1) art. 12 ust. 7 w zw. z ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1474) poprzez ich niezastosowanie i w związku ze złożeniem przez Prezydenta Miasta Rybnika oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za Skarb Państwa nieumorzeniu postępowania w sprawie przez organy administracji obu instancji;
3. 2) naruszenie art. 23 ust. 1e ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U [pic]z 2018, poz. 2204) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis nie stanowi wyłącznie normy procesowej ustalającej wojewodę reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjných, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu;
4. 3) naruszenie art. 11, 11a w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018, poz. 2204) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wspominany przepis stanowi normę prawa materialnego uprawniającą wojewodę, z pominięciem Prezydenta Miasta Rybnika, działającego jako reprezentanta Skarbu Państwa, do składania oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

Il. prawa procesowego:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018, poz. 1302) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) kpa i art. 12 ust. 7 w zw. z ust. 8 pkt 2) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1474) poprzez ich nie zastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie jako wydanych w sytuacji, gdy właściwym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania;
2. 2) art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018, poz. 1302) poprzez jego nie zastosowanie i nieumorzenie postępowania w sprawie;
3. 3) art. 145a § ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018, poz. 1302) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie organom administracji sposobu załatwienia sprawy i nakazanie wykonania w postępowaniu administracyjnym z wojewodą czynności do których nie posiada on kompetencji (zrzeczenie się odszkodowania) lub też nie są przedmiotem regulacji ustawowej (oświadczenie o nieskorzystaniu z prawa zrzeczenia się odszkodowania).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji obu instancji oraz umorzenie postępowania; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.

Równocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Rybnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 11 października 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) – skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w szczególności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Taki przypadek zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skarga kasacyjna Wojewody Śląskiego jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że co do zasady zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,– z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przepis powyższy wskazuje jednocześnie, iż reprezentacja starosty jest ograniczona w sprawach wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w sprawach wskazanych w innych ustawach.

Nie budzi również wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie również w sprawach związanych z nieruchomościami, o których jest mowa w ustawie (art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Nie jest natomiast uprawnione, i w tym zakresie należy uznać zasadność zarzutu skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych konieczne było zajęcie stanowiska przez reprezentanta Skarbu Państwa w zakresie ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania. Wprawdzie Wojewoda Śląski w piśmie z [...] maja 2017 r. wyraźnie oświadczył, że jako osoba uprawniona nie zrzeka się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania, jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczającym dla osiągnięcia podobnego skutku byłoby milczenie organu w tym przedmiocie. Niemniej skoro Wojewoda Śląski wyraził swoje stanowisko w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości, nie było potrzeby ponawiania oświadczenia czy też jego uzupełniania.

Stanowisko Sądu I instancji o naruszeniu w sprawie art. 7, 15 i 77 § 1 Kpa w zw. z art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej nie ma zatem uzasadnienia w sprawie, ponieważ zarówno z art. 12 ust. 7, jak i art. 12 ust.8 specustawy nie wynika, aby warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji odszkodowawczej było uprzednie zajęcie stanowiska co do zrzeczenia się odszkodowania. Przepisy specustawy nie nakładają na organ takiego obowiązku, brak oświadczenia nie jest przeszkodą do ustalenia odszkodowania w formie decyzji. Treść art. 12 ust. 8 specustawy wprost wskazuje, że Skarb Państwa poprzez upoważnione organy może złożyć takie oświadczenie również po wydaniu decyzji odszkodowawczej. Tym samym uznając zasadność podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju, NSA uwzględnił skargę kasacyjną.

Nie jest natomiast zasadna skarga kasacyjna Prezydenta Miasta Rybnika.

Nie budzi wątpliwości, że na mocy art. 11 i 11a ugn. organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Niemniej reprezentacja ta doznaje ograniczenia w sprawach wskazanych zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w odrębnych ustawach. Dla pełnego zobrazowania spraw w których uprawnienie starosty doznaje ograniczenia można wskazać kilka przykładów ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ich wyliczenie pozwoli na dokładniejsze wyjaśnienie treści art. 23 ust. 1 e u.g.n.

Jednym z takich przepisów wyłączających uprawnienie starosty jest art. 12 a ugn stanowiący, że (w brzmieniu z daty wydania decyzji zaskarżonej) do odraczania terminów lub rozkładania na raty oraz umarzania spłat należności z tytułu gospodarowania nieruchomościami mającymi charakter cywilnoprawny, przypadającymi Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej albo ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, uprawniony jest wojewoda. Przepis powyższy wprost wyłącza reprezentację starosty w sprawach, w których Skarb Państwa mógłby doznać uszczerbku majątkowego związanego z rezygnacją (umorzeniem) należności mu przypadających.

Przykładem ograniczenia prawa starosty do reprezentacji Skarbu Państwa są również przepisy przewidujące konieczność uzyskania zgody wojewody na dokonanie pewnych czynności.

Przykładowo, na podstawie art. 13 ust. 2a ugn zgody Wojewody, wymaga darowizna nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Art. 14 ust. 1 i 5 ugn stanowi, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności Skarbu Państwa mogą być sprzedawane jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż ich wartość rynkowa lub oddawane tym jednostkom w użytkowanie wieczyste bez pobierania pierwszej opłaty. Zawarcie umów w sprawach, o których mowa wyżej wymaga uprzedniej zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa/.../. Zgody Wojewody wymaga również nieodpłatne obciążenie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi gruntów Skarbu Państwa (art. 14 ust. 2 i 5).

Z powyższych przepisów wymienionych przykładowo można wyprowadzić regułę, że reprezentacja Starosty doznaje ograniczenia w tych sprawach, które wiążą się bądź z obciążeniem mienia Skarbu Państwa bądź w tych sprawach w których może nastąpić zmniejszenie jego zasobów majątkowych.

W ten kontekst wpisuje się również art. 23 ust. 1e ugn. Przepis ten zawiera wyjątek od unormowania zawartego w art. 11 ust. 1 u.g.n., wprowadzając zakaz kumulowania przez starostę roli reprezentanta jednostki samorządu terytorialnego oraz reprezentanta Skarbu Państwa w postępowaniu w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu. Wojewoda uzyskuje kompetencję do reprezentowania Skarbu Państwa w tego rodzaju postępowaniach z mocy ustawy. Przepis powyższy należy zatem traktować jak jeden z przepisów ograniczających prawo starosty do reprezentacji Skarbu Państwa.

Nie jest uprawnione i nie ma umocowania w przepisach prawa stanowisko Starosty, wywodzące z przepisów art. 11 i art. 23 ust. 1 e ugn możliwość równoległej reprezentacji Skarbu Państwa. Nie wskazuje na to zarówno wykładnia językowa obu przepisów, jak również wykładnia systemowa. Odwołanie się w art. 23 ust. 1e ugn do pojęcia strony postępowania wskazuje na materialnoprawny charakter uprawnień wywodzonych z tego przepisu przysługujących Skarbowi Państwa. W tej sprawie przepisem prawa materialnego na mocy którego Skarb Państwa dokonuje czynności o charakterze materialnym jest art.12 ust. 7 w zw. z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji wskazujący że art. 23 ust. 1 u.g.n. miał na celu usunięcie konfliktu interesów, w sytuacji gdy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) miałby decydować o uprawnieniu związanym z nieruchomością Skarbu Państwa lub roszczeniem odszkodowawczym wówczas, gdy zobowiązanym do realizacji roszczeń odszkodowawczych byłby powiat reprezentowany przez tegoż samego starostę.

W istocie organ zwalniałby reprezentowany przez siebie powiat z obowiązku wypłaty przysługującego Skarbowi Państwa odszkodowania. Niewątpliwy w tym zakresie konflikt interesów wskazuje, po pierwsze na konieczność wyłączenia kompetencji starosty w takich sprawach, po drugie na konieczność uznania, że to wojewoda, wskazany w art. 23 ust.1e u.g.n. jako statio fisci Skarbu Państwa, jest umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracynych, wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do składania oświadczeń woli, o których mowa w art.12 ust.7 w zw. z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, tj. do zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) kpa i art. 12 ust. 7 w zw. z ust. 8 pkt 2) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1474), art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145a § p.p.s.a. W sprawie brak było podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa, natomiast przepisy art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145a § p.p.s.a. nie były przez Sąd I instancji stosowane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Na podstawie art. 184 ppsa oddalono skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Rybnika. Odstąpiono od orzeczenia o kosztach na podstawie art. 207 § 2 ppsa.

[pic]